地方固體廢物污染防治立法的必要性與特色創新的可行性

發表時間:2020-09-10 來源:《中國生態文明》雜志 作者:李奇偉 李國彬 常紀文

《固體廢物污染環境防治法》修訂案的通過,是地方加強固體廢物污染環境防治,健全污染防治長效機制的一個重要契機。地方應抓緊研究制定、修改地方法規規章,以與新修訂的《固體廢物污染環境防治法》保持一致,并以地方實際問題為導向,完善相關制度和機制。

 

一、地方開展固體廢物污染防治立法的必要性

推進地方固體廢物污染防治立法,應從各地固體廢物管理工作的實際情況和工作目標出發,依循科學立法、民主立法、開門立法的要求,將中央新部署、新要求與地方實際相結合,基于問題導向不斷推動固廢管理工作朝著制度化、規范化方向發展。

(一)貫徹落實黨中央、國務院關于固體廢物污染防治的新部署、新要求

黨的十八大以來,黨中央、國務院出臺了若干政策文件,明確了固體廢物管理法治建設的總體要求。2018年,全國人大常委會將《固體廢物污染環境防治法》修訂列入立法工作計劃,2020年4月29日,全國人大常委通過《固體廢物污染環境防治法》修訂案,進一步明確了《固體廢物污染環境防治法》的基本原則,并結合新冠疫情等新形勢,強化了相關要求。

地方立法應著力貫徹落實這些新部署和新要求。一是堅持從全局出發,協同推進固體廢物治理。加強固體廢物減量化、資源化、無害化的協同治理,加強固體廢物與大氣、水、土壤污染的協同防治。二是推動形成政府、企業、公眾共治的綠色行動體系。政府及其職能部門要加強監督執法,各類企業要切實擔負起主體責任,社會公眾要樹立節約資源、保護生態環境的意識。三是完善固體廢物監管工作機制,加強監管執法能力建設。建立由生態環境部門牽頭、有關部門分工負責的部門聯動機制,健全政府主導、行業主管、部門協調、屬地管理的監管體系。四是結合本地的實際情況,將生態損害賠償制度改革、環境監測體制改革、環境污染第三方治理改革等中央改革文件的要求,落實到地方固體廢物污染防治法制建設中。

(二)細化補充上位法規定,以地方實際問題為導向,完善相關制度和機制

《固體廢物污染環境防治法》明確了固體廢物管理工作的總體要求,建立了工業固體廢物、生活垃圾、危險廢物污染環境防治制度,為地方固體廢物管理工作提供了法律依據。但是作為固廢管理領域主要法律,《固體廢物污染環境防治法》的規定仍然比較原則抽象,還需要各地根據具體的省情、市情予以細化和落實。有些內容,如城鄉生活垃圾分類的具體辦法,《固體廢物污染環境防治法》明確授權由地方作出具體規定,而各地的實際情況和基礎不一,垃圾分類的做法也可能有差異。一些在實踐中發揮重要作用的制度,如第三方處置監管制度,上位法未作明確規定,而一些地方有多年的探索。另外,地方固體廢物管理工作的一些經驗做法,如“組團式綜合處置基地建設”“跨行政區區域合作”等,也需要通過地方立法加以固化和推廣。

(三)解決地方面臨的特殊問題,突出地方特色,體現針對性和可操作性

各地經濟社會發展情況不同、產業結構多元、管理體制也有差異,這些因素都會給固體廢物污染防治工作帶來挑戰。這就要求不能整齊劃一、按照一個模式展開環境規制,而應針對地方面臨的特殊問題,突出地方特色,提出具備針對性和可操作性的政策措施。例如,一些城市的經濟結構以二、三產業為主,更易受到工業固體廢物特別是危險廢物污染的影響和破壞,因此,立法規制的重點就應該有針對性地放在工業固體廢物管理之上;一些城市工業園區建設較為發達,企業集中度高,在立法規制時就應該以生態工業園區建設為抓手;一些城市人口的持續增長及消費需求的增加導致生活垃圾逐年大幅增加,而集中處置設施建設嚴重滯后、收運體系不完善等問題加劇了固體廢物污染的環境風險,為此,在立法規制時就應當對生活垃圾集中處置設施作出合理規劃;還有一些城市具備不設區地級市管理特征,管理層級相對較少,在立法規制時就應該進一步明確各級政府及有關部門的監督管理職責。總之,地方立法應著力從管理體制、基本管理制度和責任機制等方面加以規范,為解決這些問題提供具有可操作性的法律依據。

 

二、地方固體廢物污染防治監管體制、法律制度的特色與創新

依循上述思路,地方在展開立法時應根據行政區域的實際情況,遵循原則性和靈活性相結合的原則,圍繞監督管理體制、工業固廢、危險廢物、生活垃圾、其他固體廢物污染防治等重點事項,創新政策和法律制度、法律機制,呈現地方政策法制特色。

(一)固體廢物污染防治監督管理體制的特色和創新

在縱向監督管理體制層面,應強調生態環境保護黨政同責、一崗雙責、權責匹配、失職追責、終身追責要求,規定固體廢物污染環境防治目標責任制度和生態環境保護評價考核制度。在橫向監督管理體制層面,應建立部門權力清單,逐一明確各職能部門管理權限與具體職責分工,規定相互間協調合作方式,形成固體廢物監督管理聯防聯控機制。在跨區域協作體制層面,將一些地方政策實踐形成的區域一體固廢處理機制制度化,強化省域內、外危險廢物集中處置區域合作,鼓勵行政區域間就危險廢物區域聯防聯控和跨區域生態環境保護補償等事項達成協議,共享危險廢物集中處置能力。

(二)固體廢物污染防治主要法律制度的特色和創新

除了規劃制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、現場檢查制度等基本制度以外,地方在展開立法時還可以在以下方面著力。針對地方固體廢物管理信息化和智能化水平有待加強的現狀,規定建設工業廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置信息平臺,與各省域和全國危險廢物等固體廢物污染環境防治信息平臺對接,明確收集、轉移、處置方的權利和義務清單;針對地方固體廢物收集、儲存、轉運和處置設施建設不足的問題,規定市場化運營原則,鼓勵符合條件的單位依法公平參與固體廢物收集、儲存、轉運和處置設施的投資和建設;針對處置設施建設可能出現的鄰避問題,規定因設施建設而利益受損的單位、個人,應當依法獲得公平補償;針對地方大量存在的跨行政區域固體廢物轉移問題,規定第三方支付制度和第三方駐點監督制度,要求基于轉移聯單機制建立固體廢物處置第三方支付制度,確保固體廢物在目的地依法得到有效處置;針對臺賬管理的必要性,增加臺賬保存時間、單位破產或者注銷后企業臺賬保存責任人等要求;針對一些企業管理不規范問題,要求責任單位制定危險廢物年度管理計劃,制定危險廢物污染環境防治管理制度,明確單位負責人、相關主管人員和其他直接責任人員的責任。

 

三、地方工業和危險廢物污染防治措施和要求的特色和創新

一是突出生態工業園區建設。要求對現有工業園區實施清潔生產和循環化改造,建立和嚴格實施產業準入負面清單,防止落后產業及工藝設備進入園區。入園企業產生固體廢物的,應當建設收集、貯存、利用或者處置設施;建設貯存、利用或者處置設施確有困難的,可以由園區統一建設收集、貯存、利用和處置設施。

二是提出工業固體廢物分類管理要求。工業企業辦公場所產生的固體廢物和企業未受污染的原料、產品包裝材料,目前一概作為工業固體廢物處置,既不合理,也增加了企業成本。為此,在地方立法時可提出分類管理要求,規定工業企業辦公場所產生的固體廢物和企業未受污染的原料、產品包裝材料,應當按照生活垃圾予以分類處置。

三是有條件地開展協同處置。調研發現,對于以布類、皮革及木屑等為主的一般工業固體廢物,一些地方曾考慮采用焚燒處理方式協同處置,并在生活垃圾綜合處理基地項目中預留一定處理能力。基于此,可以考慮作出以下規定:在充分論證的基礎上,生活垃圾綜合處理基地可以開展工業固體廢物與生活垃圾的協同處置。

四是規定危險廢物處置市場指導價。有的地方危廢處置價格存在畸高問題,有的處置價格與2017年相比上漲了3倍,大大增加了企業的處置成本,產廢企業意見頗多。針對這一情況,在地方立法時可以考慮對危險廢物處置市場指導價作出規定,要求根據市場供求情況,在綜合考慮成本、利潤情況下對危險廢物收集、貯存、處置制定市場指導價,規定價格上限。

五是對醫療危廢處置作出規定。新冠疫情爆發以來,我國對醫療危廢的綜合處置提出了更高要求。為此,地方立法時也應作出相應規定,例如:根據疫情防控需要,市衛生健康和生態環境主管部門將相關單位、場所和地點產生的生活垃圾列入重點管控生活垃圾,參照醫療廢物進行管理,制定相關應急措施;各相關單位、物業服務人員和個人應當服從政府統一指揮,落實就地消毒、分類、收集、運輸等應急措施;經市人民政府同意,可以使用生活垃圾焚燒設施應急處置醫療廢物,生活垃圾焚燒設施管理單位應當按照相關部門要求做好衛生防疫工作。

 

四、地方生活垃圾分類措施和要求的特色和創新

一是提出生活垃圾強制分類要求。《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委 住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》(國辦發〔2017〕26號)對生活垃圾強制分類試點作出了規定,一些地方也積極響應并開始動員實施。基于此,在地方立法時應進一步明確,生活垃圾分類堅持黨委領導、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜、簡便易行、方便市民的原則,完善生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統,形成自覺開展垃圾分類的新風尚。同時,也要考慮農村區域垃圾分類的特殊情況。基于城鄉一體化原則,城鄉結合部或者人口密集的農村地區的生活垃圾,可以納入城市生活垃圾清掃、分類收集、運輸、處理系統。

二是探索垃圾智能回收。在一些城市,“小黃狗”等運營公司設置的智能垃圾分類回收設備,可以幫助居民進行正確的垃圾分類,經驗可以運用和推廣。可以參考這些建設經驗,探索垃圾智能回收體系建設,規范推動發展“互聯網+資源回收”新業態,探索線上線下相結合、智能回收等服務新模式,提升回收體系的組織化、規范化水平。

三是對大件家具垃圾回收處理作出規定。在立法時要求建立大件家具垃圾專門回收系統,規定市民可以在每月規定的時間內,將大件家具垃圾免費送交居委會和村民委員會指定的集中堆放處,由專門的單位開展集中回收服務;鼓勵市民現場挑選可以再用或者修理后再用的物品。

 

五、地方其他固體廢物污染防治措施和要求的特色和創新

一是對新興業態廢棄物污染防治的規定。包括:鼓勵電子商務、快遞、外賣等行業優先采用可重復使用、易回收利用、易降解的包裝物;由商務、郵政管理部門負責制定電子商務、快遞、外賣等行業包裝物垃圾回收制度,指導包裝物回收處理;旅游、餐飲、外賣行業的經營者不得主動向消費者提供一次性筷子、刀叉、勺子等用品,并在經營場所和電子交易信息平臺的醒目位置設置提示信息;電子商務經營者銷售商品需要快遞服務的,應當選擇那些使用環保包裝材料的快遞企業;快遞企業收件時,應當使用電子運單和可降解、可重復利用的環保包裝材料,減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產生;快遞企業送件時,應告知收件人包裝物可再次利用,也可根據收件人意愿自行處置;快遞業務人員回收的包裝物可以免費提供給發件人再用;不能再用的,快遞業務人員可以投放到垃圾分類收集系統,也可以集中收集后交由再生資源回收企業回收,進行資源化處理。

二是對塑料制品固體廢物處理的規定。根據新修訂的《固體廢物污染環境防治法》和年初《國家發展改革委生態環境部關于進一步加強塑料污染治理的意見》的要求,在地方立法時應強調對塑料制品固體廢物處理的規定。主要內容包括:禁止生產和銷售厚度小于0.025毫米的超薄塑料購物袋、一次性發泡塑料餐具、一次性塑料棉簽;商場、超市、藥店、書店等場所以及餐飲打包外賣服務和各類展會活動,禁止使用不可降解塑料袋;餐飲行業禁止使用不可降解一次性塑料吸管和塑料餐具;賓館、酒店等場所不主動提供一次性塑料用品;郵政快遞網點禁止使用不可降解塑料包裝袋、一次性塑料編織袋。

三是對建筑垃圾實施全過程管理。在地方立法時應規范建筑垃圾產生、收集、貯存、運輸、利用、處置行為,推進綜合利用,加強建筑垃圾處置設施、場所建設,保障處置安全,防止污染環境;工程施工單位應當編制建筑垃圾處理方案,采取污染防治措施,并報有關部門備案;產生建筑垃圾的單位,應當將建筑垃圾的產生地點、時間、種類、數量、處置方式等事項向有關部門申報登記,并統一收運至專門消納場所處理,不得擅自傾倒、拋撒或者堆放工程施工過程中產生的建筑垃圾;跨區域處理建筑垃圾的,應當根據跨區域處理的建筑垃圾量,按照規定的標準向接收地管理機構交納建筑垃圾異地處理生態補償費用。

四是對園林固體廢物臨時集中場所建設的規定。一些地方每年都會遇到臺風、龍卷風等惡劣氣候,導致大量園林損毀,產生數倍于平時的園林垃圾。基于此,在地方立法時應要求有關部門建立應急處理機制,預留園林固體廢物臨時集中場所,以應對極端天氣狀況。

五是鼓勵采取生化處理措施生產有機肥料。對食品加工、釀酒、作料制造、中藥生產等企業產生的有機固體廢物,鼓勵采取生化處理措施生產有機肥料。難以堆肥的,送交垃圾填埋場或垃圾焚燒廠處理。禁止重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污泥進入農用地。

 

六、地方固體廢物污染環境防治法律責任的明確和創新

應加大對危險廢物違法行為的處罰力度,在法定范圍內提高處罰額度,增加處罰種類,用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。如針對擅自傾倒、堆放、丟棄或者故意遺撒工業固體廢物,或者未采取相應防范措施,造成工業固體廢物揚散、流失、滲漏或者其他環境污染的,處所需處置費用三倍以上五倍以下的罰款,所需處置費用不足二十萬元的,按二十萬元計算,沒收違法所得。違反關于危險廢物管理的規定從事持續性違法活動,受到罰款處罰,被責令限期改正,逾期不改正的,依法作出處罰決定的行政機關應當組織復查,發現其繼續實施該違法行為的,可以自責令改正期限屆滿之日的次日起,按照原處罰數額按日連續處罰。違反規定從事非持續性違法活動的,一年內三次或者三次以上作出應當受到罰款處罰的同類行為,作出罰款決定的部門可以在上一次罰款金額的基礎上加一倍進行處罰。國家相關法律、行政法規和上級地方人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規規定了最高罰款標準的,加倍處罰的金額不得超過該標準。

 

(李奇偉,湖南師范大學法學院副教授;李國彬,中山市生態環境局高級工程師;常紀文,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員。本文系湖南省社科基金智庫項目“湖南省污染防治法律體系現狀、問題與對策研究”的階段性成果,項目編號:19ZWB55;原標題《地方開展固體廢物污染防治立法的必要性與特色、創新》)

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