“生態銀行”試點的武夷山探索

發表時間:2020-04-15 來源:《中國生態文明》雜志 作者:王繼文

福建省南平市積極開展“生態銀行”試點,將現代金融的理念、運作模式與以綠水青山為標志的生態資源保護和開發有效結合起來,推進建立生態資源資產化、資本化運營的模式。南平市所屬的武夷山市,作為生態環境部“第二批國家生態文明建設示范市”,在貫徹落實南平市“生態銀行” 創新實踐方面進行了深入探索。

 

一、武夷山市推進“生態銀行” 模式的實踐探索

“生態銀行”借鑒商業銀行 “分散化輸入、集中式輸出”的模式,通過搭建一個圍繞生態資源進行管理、整合、轉換、提升、市場化和可持續運營的平臺,對生態資源進行優化配置和高效利用,實現綜合效益提升。

深入推進自然資源資產改革是前提。商業銀行的運營對象是貨幣,而“生態銀行”的運營對象則是生態資源資產的所有者權益,要解決的問題是如何把生態資源高效組織好,對接綠色產業項目。國家正大力推動自然資源管理體制改革,在“調查、管制、權益”三維管理體制下,權益是最終目標,也是最復雜的部分,對自然資源資產所有者權益的內涵挖掘、實現形式、整合模式、交易規則和政策建設等探索是“生態銀行”試點的關鍵。作為全國國有自然資源資產管理體制設區(市)試點,南平市先行先試,積極開展“生態銀行”模式的創新探索。武夷山市以當地特色的朱子文化為導引,優化自然資源資產開發格局,形成了“文化統領、 IP 運營、全域全資源門類承載” 的五夫鎮“文化生態銀行”運作模式。開展了精細化的自然資源摸底調查工作,對分散的山、水、林、田、湖、茶、古民居等生態資源進行了有效匯總,對相應的各類生態紅線進行了疊加,對農民的流轉意愿進行了摸底,開展了調查、分析、確權、登記、整合、出讓等工作,為推動優質文化、生態資源對接市場需求和市場主體提供了基礎條件。

搭建自然資源變資產的中介和運營平臺是核心。武夷山市五夫鎮“文化生態銀行”是南平市多元化“生態銀行”發展模式之一,其核心是綠色產業和分散零碎的生態資源資產之間的資源、信息、信用三重中介平臺。五夫鎮以國家級田園綜合體的建設為契機,以朱子文化園、藝術家小鎮、興賢古街等項目建設為抓手,將摸底調查、規劃策劃、評估定價、流轉整合、治理提升和開發運營等工作有機統籌。依托自然資源調查摸底和確權,以租賃、入股、托管、購買等方式將分散的、碎片化的生態資源集中收儲整合,實現自然資源的集中連片使用。通過基礎設施投入、科技研發、制度紅利釋放、業態創新、經營水平提升等方式對流轉資源進行提質增效,提高資源預期開發價值和效益,形成具有商業開發價值的資產包。在此基礎上,通過引入專業的產業運營商進行合作開發,推動綠色產品和生態服務的資產化,推動資源轉化為資產,讓自然資源資產等要素“活”起來,滿足盤活“變現”的基本要求,進而為實體企業提供原材料供應、擔保增信、資產出租等服務和支持。

推動政府主導和市場化運作的有機融合是關鍵。我國生態資源相關的制度主體,主要是以財政資金為主導的生態補償制度。這一制度對于平衡區域發展與生態保護發揮了積極的促進作用,但也存在著標準不高、補償方式單一、利益引導機制不健全以及可持續性不強等問題。“生態銀行” 模式通過市場手段,引入有實力的行業龍頭和產業基金,導入項目和產業,并按照統一國土空間規劃布局,對投資開發行為進行先手引導,保障項目綠色可持續,有效構建了資源變資產變資本的轉化平合,是探索“政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作”的自然資源運營模式的關鍵一招,為區域生態環境優勢向產業優勢、發展優勢轉化提供了可持續的生態產品價值實現路徑。

 

二、“生態銀行”實踐探索存在的瓶頸和癥結

武夷山市的“兩山”實踐工作卓有成效,但仍然不夠深入,“綠水青山”向“金山銀山”的轉化仍不充分,一些生態資源優勢還未能有效轉換為經濟優勢。究其原因,主要有以下三點。

一是生態市場發展還不完善。無論是生態修復,還是污染防治,亦或是生態經濟發展,主要還是以各級政府主導、財政資金投入為主。生態資源與市場需求缺乏有效對接的手段和媒介,各類市場主體參與依然較少,生態環境保護基礎設施建設投融資模式創新力度不足。排污權、碳排放權等要素市場還未真正形成,諸如生態補償、環境稅、環境信貸、環境責任保險等政策,多數尚處于探索或試點階段,政策實施的結構安排、功能分工、后評估機制尚未形成。現有的政策對激勵參與綠色金融、生態金融等業務的程度有限 , 沒有建立完備的利益引導機制體系,保障生態保護與建設市場化運營的制度建設仍不完善。

二是生態資源權屬不清和碎片化問題仍然普遍。生態資源權屬不清,自然資源資產產權體系還存在主體不明確、所有權邊界不清晰等一系列問題。厘清各類自然資源之間、各類產權主體之間的資源產權邊界,明晰國家和集體資源產權的邊界與所有者主體,從而進一步探索完善自然資源資產的產權制度體系,是“生態銀行”走向深入的基礎。這當中,還有大量的調查、確權等工作要做,當前要加快完成農村房屋權籍調查、農村集體資產清資核算等工作,并保證調查結果質量,為試點工作后續的資源開發夯實工作基礎。

生態資源碎片化問題比較突出。農村人口大量流出,資源的分散化與碎片化導致土地撂荒、毀林種茶時有發生,“小打小鬧” 的資源現狀使得“生態產業化、產業生態化”市場開發條件不成熟、開發價值不高。

三是生態資源評估作價機制不夠健全。“生態銀行”的前端交易環節(從分散所有者到運營平臺)和后端交易環節(從運營平臺到產業投資運營商),分別進行兩次評估作價。大部分前端交易,資源定價未與后端產業銜接。如前端流轉時按農業用途定價,后端實際發展的是三產融合業態,價格未能充分體現生態環境的外部性與外溢價值,基本上都把資源當做單一元素,未將資源所在的山水林田湖生態系統作為統一整體來考慮。大部分后端交易未能進行充分競價,基本上是買方市場,流轉價格由市場主體主導。部分以現金或股權作價的過程,公開程序履行不到位,未將流轉價格按程序進行公示、聽證、所有者主體確認等。定價問題,影響資源利用效益在農戶、開發企業、政府之間的分配情況,需要得到合理調控。

 

三、深化“生態銀行”實踐探索的對策思考

“生態銀行”模式是基于對 “綠水青山轉化為金山銀山”瓶頸的深入研究基礎上提出的,這種模式與中央提出的“要總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗”的要求高度契合,對于抓好抓實國有自然資源資產管理體制改革試點工作,探索切實可行的路徑將形成有力的支撐。因此,要以更高站位、更新理念來謀劃生態文明建設,深化“生態銀行”模式實踐,在體制機制上做出更大的探索和創新,重點做好四個方面的工作。

一是加強組織領導。建議國家層面加強領導、統籌推進,由國家有關部門聯合成立“生態銀行”研究推廣專項工作組,在全國有條件地區試點推廣“生態銀行”模式,明確時間表、路線圖,協調解決方案落實中的困難和問題,進一步完善“綠水青山轉化為金山銀山”市場化、產業化路徑和金融創新模式的政策體系。

二是深入推進自然資源確權工作。全面深化自然資源資產管理體制改革試點工作,建議自然資源、農業農村、水利等相關部門進一步深入推進自然資源實地調查和確權工作,全面摸底和查清各類自然資源的類型、邊界、面積、數量、質量等,明確所有權主體、劃清所有權界線,由不動產登記機構實施登記,逐步匯總形成自然資源登記數據庫,為資源評估、收儲、整合等各項工作打下基礎。

三是構建支持自然資源資產運營的金融體系。“生態銀行” 試點的重要目標之一,就是讓生態資產按照市場規律產生財產性收入。但生態資源的開發利用項目,大多存投入大、投資回報周期長、風險較高,亟須金融的持續支持。當前的金融體系與之發展并不協調,金融資金存在進入難題。要加快引導財政和金融政策配合,在貼息、稅收、擔保等方面,建立起金融進入綠色產業的激勵機制。要充分發揮好綠色債券、綠色基金及生態資源產權市場等直接融資渠道。要逐步完善開發性金融服務體系,充分發揮政策性金融機構的作用在生態資源資本化中的作用,提高中長期信貸投放力度,降低資金融通成本。

四是深入開展生態產品價值實現機制試點。隨著“生態銀行” 試點的深入,需要在自然資源產權制度、交易制度、開發利用的管制規則、產業政策等方面有一定創新突破。要著重厘清資源、資產、資本三資的關系,加快試點自然資源定價的科學方法,通過夯實自然資源資產管理、設立產業基金,加強與實力企業對接、研究建立市場交易規則、注重全程風險防控等措施,進一步推動自然資源全域化整合、多元化增值,探索形成可復制、可推廣的綠色發展創新路徑,通過改革創新,讓土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來。

 

(王繼文,福建省南平市武夷山生態環境局局長。原標題《武夷山市“生態銀行”模式實踐探索》,內容本刊略有修改)

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