野生動物保護,修法要點是什么?

對話十三屆全國政協常委、中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會負責人呂忠梅

發表時間:2020-03-06 來源:《中國生態文明》雜志 作者:曹俊

2月24日,全國人大常委會審議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易 革除濫食野生動物陋習 切實保障人民群眾生命健康的決定》,全國人大常委會法工委發言人、研究室主任臧鐵偉答記者問時也表示,將修改野生動物保護法,擬將這一修法項目列入十三屆全國人大常委會2020年度立法工作計劃。

這是在新冠肺炎疫情防控的關鍵時刻,全國人大常委會給因疫情而引發的反思做出的重要積極回應,備受社會各界關注。那么,這一次修法,應該重點針對哪些方面?相關法律制度應該怎么銜接和完善?記者專訪了十三屆全國政協常委、中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會負責人呂忠梅。

核心觀點如下:

1.如何理解禁食野生動物的決定?

決定具有解釋法律和補充法律的雙重作用,具有法律效力,可以作為執法和司法的依據,對于今后修法也具有基礎性作用。

2.野生動物保護的立法目的缺少什么?

缺了公眾健康和公共衛生安全的考量,建議在《野生動物保護法》第一條立法目的中增加“保障公眾健康和公共衛生安全”的表述,為隔斷野生動物攜帶病毒向人體轉移建立一個“閘門”。

3.如何確定《野生動物保護法》的調整范圍?

建議將將范圍擴大到所有生存于自然環境下的野生動物及其馴養繁殖物種;還有一種更理想的立法方案,就是將《野生動物保護法》《陸生野生動物保護條例》《水生野生動物保護實施條例》《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》等相關立法進行系統梳理,整合為《動物保護法》。

4.如何規制野生動物的商業利用?

要優化野生動物保護管理體制,嚴厲打擊名為人工養殖實為交易食用的“洗白”行為;合理借鑒正在推進的排污許可證制度改革經驗,盡快建立健全全國統一的野生動物許可證制度;要明確中央和地方各級相關部門的職責權限,適當拓展“野生動物保護主管部門”的權限,增加“管理”職能,還要建立健全相關協調原則和聯合執法機制。

5.保護名錄怎么做到條分縷析?

主要有三類名錄:一是實行禁食、禁捕等野生動物非許可或負面清單制度;二是將林草和農業兩個部門分別制定的名錄進行整合,更名為《國家保護野生動物名錄》,逐步減少允許人工繁育的動物種類;三是建議取消野生動物重要棲息地名錄,將野生動物重要棲息地統一納入自然保護地體系。

6.修法過程中,應做好哪些工作?

盡快啟動對《野生動物保護法》《動物防疫法》等相關法律的專項執法檢查等工作;正在制定中的長江保護法和研究中的自然保護地法、國家公園法等,應特別注意銜接;同步修改《傳染病防治法》《畜牧法》《漁業法》《食品安全法》《動物防疫法》等法律;修法完成前要保持高壓態勢并嚴格開展常態化執法。

 

 采訪全文如下:

 

如何理解禁食野生動物的決定?

決定具有法律效力,對于今后修法也有基礎性作用

 

記者:全國人大常委會剛剛審議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康的決定》,這個決定屬于什么性質?

呂忠梅:發布這個決定,是全國人大常委會履行憲法和法律規定的制定法令、解釋法律、修改法律、補充法律、批準條約等職權的立法活動。決定具有法律效力,可以作為執法和司法的依據。正如全國人大法工委新聞發言人所介紹,在現行法律明顯不足但啟動修法還需要一個過程的情況下,先行以決定方式對非法野生動物交易行為、濫食野生動物行為來進行嚴格規范。在這個意義上,決定具有解釋法律和補充法律的雙重作用,對于今后修法也具有基礎性作用。

 

記者:具體到對《野生動物保護法》的修訂,有什么意義?

呂忠梅:這個決定對《野生動物保護法》的修訂具有直接的指導意義。具體表現為三個方面:

一是在立法目的上,明確了“維護生物安全和生態安全,有效防范重大公共衛生風險,切實保障人民群眾生命健康安全,加強生態文明建設,促進人與自然和諧共生”的要求,可以為重新思考《野生動物保護法》的立法理念、確定相應的立法目的和立法原則提供指引。

二是在“野生動物”的禁食范圍上,范圍明顯擴大,這就為從法律上合理界定“野生動物”的概念并修訂《野生動物保護法》的調整范圍提供了基礎。

三是在提高違法成本上,對違反現行《野生動物保護法》的禁止性行為予以加重處罰,對于違反決定新增規定的行為也要參照適用現行有關法律加以處罰,這直接為修訂《野生動物保護法》的法律責任制度提供了依據。

這個決定可能涉及多部法律的修訂甚至制定,其中,《野生動物保護法》是修訂需求最直接也最緊迫的一部法律。也正因此,全國人大常委會要將其列入2020年立法計劃。

今年年初,我和中國法學會環境資源法學研究會的部分學者組成了課題組,專門研究《野生動物保護法》的修訂問題。我們的研究成果包括《關于修訂〈野生動物保護法〉的建議》以及《野生動物保護法修訂草案及立法理由》,已經提交給有關部門作為參考。

 

野生動物保護的立法目的缺少什么?

缺了公眾健康和公共衛生安全的考量

 

記者:此次新冠肺炎疫情的爆發,將剛剛修訂施行3年的野生動物保護法又一次推上修改日程。公眾的迫切愿望是,通過修法來保障健康安全。可是,現行《野生動物保護法》的立法目的是,“保護野生動物,拯救珍貴、瀕危野生動物,維護生物多樣性和生態平衡,推進生態文明建設”。保護野生動物,是否意味著能夠為保障公眾健康和公共衛生安全建立“閘門”?

呂忠梅:很顯然,現行《野生動物保護法》的立法目的,對公眾健康和公共衛生安全的重視不夠。

客觀地說,現行《野生動物保護法》以保護生物多樣性和維護生態安全為立法目的并沒有錯,在這個目的之下設計的一些制度對于禁止非法交易、革除濫食野生動物是有作用的。但從立綱角度看,這部法律有兩個明顯問題。一是對“野生動物”的內涵界定較窄,沒有把與公眾健康和公共衛生安全有關的動物放進來,導致一些“野生的動物”沒有納入法律調整的范圍,不能對相關交易、食用行為加以遏制;二是立法目的與制度之間存在一定程度的偏離,具體制度的設計偏重“利用”而非“保護”,為一些以“保護性利用”之名行“掠奪性、破壞性利用”之實的行為開了方便之門,在一定程度上放縱了野生動物違規交易和濫食行為。

從世界上和我國歷次“瘟疫”來看,一些重大疫情莫不與動物有關。此次新冠肺炎疫情,雖然到目前為止還沒有真正找到“源頭”和“中間宿主”,但與動物有關也是科學界的共識。這次疫情,也讓我們看到了《野生動物保護法》與《動物防疫法》《傳染病防治法》《重大事件應對法》等相關法律在應對環境與健康風險、野生動物檢疫、重大事件應急等工作方面缺乏協同規制所導致的后果。

這次疫情用慘痛的教訓告訴我們,普遍性的交易、食用野生動物等問題如果得不到切實解決,我們還會再次遭遇類似因人的行為導致動物病毒感染人類并引發重大疫情的災難。這也是社會公眾迫切希望修改《野生動物保護法》的重要原因。

從把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的角度考慮,非常有必要將公眾健康、公共衛生安全的理念在《野生動物保護法》中加以明確,以彌補現行法律的不足。為此,我們建議在《野生動物保護法》第一條立法目的中增加“保障公眾健康和公共衛生安全”的表述,實現野生動物保護的生態保護目標與公眾健康保障目標的統一,并通過切實的制度安排做好重大公共衛生安全、環境與健康風險的源頭控制。這就好比為隔斷野生動物攜帶病毒向人體轉移建立了一個“閘門”。

需要說明的是,控制重大疫情,并非一部《野生動物保護法》就可以包打天下,這項工作需要動物檢驗檢疫、傳染病防治、公共衛生等多方面的協同配合。因此,也還需要對多部法律進行系統修訂,并在新制定的《生物安全法》中貫徹相關理念,形成制度協同。

 

記者:在我國現行法律中,保護公眾環境與健康權益的規范好像不多。

呂忠梅:這是一個值得高度關注的現象,也是法律如何滿足人民群眾對美好生活向往的新課題。“健康中國”戰略明確提出“健康入萬策”原則,并要求建立法律協同機制,但推進并不順利。

近年來,我國環境與健康事件頻發,尤其是2003年SARS和今年的新型冠狀病毒肺炎疫情等突發公共衛生事件、災難性風險,凸顯出一個“悖論”:我國雖然已經有《基本醫療衛生與公共健康促進法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》《食品衛生法》《職業病防治法》《動物防疫法》和《國境衛生檢疫法》等衛生法律體系,有《環境保護法》《海洋環境保護法》《環境影響評價法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《漁業法》等環境資源法律,但卻難以有效保障公眾環境與健康權益。整體上看,相關法律的“健康化、綠色化”不足,更缺乏協同

如果不能很好地解決“健康中國”戰略和“美麗中國”戰略相關法律的協同規制體系,這個問題是很難解決的。法律可以分部門、分領域,但人畜共患疾病具有經由環境到人體的特性,控制這種疾病,既需要科學家協同研究,也需要政府各部門協同管理,法律要為建立協同機制提供制度保障。

因此,多年來我一直在呼吁加快完善環境與健康風險評估制度,國家建立跨部門風險評估機構,將環境因素導致的公眾健康風險評估作為健康決策的科學基礎。

 

如何確定《野生動物保護法》的調整范圍?

建議將所有生存于自然環境下的野生動物及其馴養繁殖物種都納入法律調整,最好整合為《動物保護法》

 

記者:現行《野生動物保護法》的保護對象是,珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。這么窄的范圍,與公眾的期待并不一致,在學界也備受爭議。對此,您怎么看?

呂忠梅:現行《野生動物保護法》很大程度上是“重點野生動物保護法”,未將非國家“重點”保護的野生動物納入法律保護的范圍。從根本上看,還是“重利用,輕保護”的思維慣性,重視野生動物的資源價值和開發利用,輕視野生動物的生態價值和遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性保護。

其實,在重點保護野生動物和“三有”陸生野生動物之外,或者說,在現行《野生動物保護法》之外,還存在著大量的“三有”水生野生動物以及“非重點”的“一般”動物,比如實驗動物、伴侶動物、農場動物、娛樂動物、流浪動物等。這一部分野生動物目前在法律上處于空白地帶,既不在法律保護范圍之內,也不在監管范圍之內,同樣會帶來損害生物多樣性、公共安全及公共健康的諸多直接風險和次生風險。

 

記者:對于“三有”水生野生動物,《野生動物保護法》的規定是,珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護,適用《中華人民共和國漁業法》等有關法律的規定。

呂忠梅:這個規定看起來是將水生野生動物的保護納入了法律范圍,但到目前為止,并沒有一部法律真正界定了什么是“其他水生野生動物”。《漁業法》甚至《水生野生動物保護實施條例》,都沒有建立“其他水生野生動物”的分類分級保護名錄制度。實際上,兩部法律之間并沒有建立國家重點水生保護野生動物保護制度與其他水生野生動物保護制度的銜接、補充或完善機制。并且,即便是對于已納入《野生動物保護法》范疇的珍貴、瀕危的水生野生動物,法律也沒有規定有效的保護制度或措施。

從這個角度來說,《野生動物保護法》將“三有”水生野生動物以及“非重點”的“一般”動物都排除在外了。

不可否認,對其他“一般”動物的保護,也不是完全沒有法律規制,《畜牧法》《動物防疫法》《漁業法》《食品安全法》《進出境動植物檢疫法》等法律中都有零星規定,還有《實驗動物管理條例》《獸藥管理條例》《動物源性飼料產品安全生產管理辦法》,在法規規章中也有涉及。但這些法律法規立法形式、效力層級不同,立法宗旨各異,資源開發利用和生物多樣性保護的矛盾難以調和,保護優先原則難以貫徹。

 

記者:如果將其他動物都納入,是否會使《野生動物保護法》的規制范圍太大?

呂忠梅:是的。并非所有動物都應該而且可以納入《野生動物保護法》,因此,只能適當擴大《野生動物保護法》的適用范圍。我們的建議是擴大到所有生存于自然環境下的野生動物及其馴養繁殖物種,對野生動物提供普遍保護,確保“物種保護的公平”。

其實,《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2000〕37號)已經將“珍貴、瀕危野生動物”拓展到了馴養繁殖物種。立法可以總結司法解釋適用的實踐,將成熟經驗適時上升為法律。

另外,還有一種更理想的立法方案,就是將《野生動物保護法》《陸生野生動物保護條例》《水生野生動物保護實施條例》《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》等相關立法進行系統梳理,整合為《動物保護法》,促進野生動物保護立法的綜合化和體系化。

同時,鑒于伴侶動物、農場動物、流浪動物等不屬于《野生動物保護法》的保護對象,可以另行制定《動物福利法》,禁止以虐待或者不符合公序良俗的方式食用或利用伴侶動物,確立伴侶動物的“非食品原料”法律地位。

 

記者:僅就修改《野生動物保護法》而言,您認為應該如何界定野生動物的定義?

呂忠梅:采取“概括+列舉”的方式來定義,可以更加周延。

可以將“野生動物”定義為“所有的陸生、水生野生動物,特別是珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物及其馴養繁殖物種,包括哺乳類動物、鳥類、爬行動物、兩棲動物、魚類、軟體動物、腔腸動物、昆蟲及其他種類的動物等。”《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES)附錄一和附錄二中的野生動物,無論過多少子代,都屬于野生動物。其他野生動物的子代歸屬問題,應該由國家野生動物保護主管部門根據科學評估予以確定。

同時,還應該對野生動物、國家重點保護野生動物、CITES公約附錄一和附錄二中的野生動物、難以人工繁育的野生動物(如虎、獅、熊等)等術語進行界定,也可以采取“概括+列舉”方法。

 

如何規制野生動物的商業利用?

嚴厲打擊“洗白”行為,建立健全統一的野生動物許可證制度

 

記者:野生動物的商業利用,是當下關注的焦點,因為此次疫情的出現與此有直接關系。

呂忠梅:這也是2016年《野生動物保護法》修改過程中爭議最大的問題,最后是產業優先占了上風。下一步修法,一定要優化野生動物保護管理體制,嚴厲打擊名為人工養殖實為交易食用的“洗白”行為。

 

記者:現行法律框架下,野生動物可以通過各種途徑合法進入市場。對于國家重點保護動物,有捕獵證,就可以通過國家醫藥生產任務直接進入醫藥市場;非國家重點的保護動物和不在任何名錄里的“三無”動物,只要有合格的檢疫證明,就可以進入各種市場。

呂忠梅:林草部門主管的狩獵證、野生動物馴養繁殖許可證和野生動物經營利用許可證,以及農業主管的動物檢疫,是已經建立的保障生物多樣性安全和公共衛生安全的主要制度。但是,這些制度的執行情況令人堪憂。

有的養殖市場、“野味”市場和網絡交易平臺商家利用馴養繁殖許可證、經營利用許可證、狩獵證、生產專用標識等“合法來源證明”進行“洗白”,即名為養殖、狩獵,實為販賣、食用等。

還有,野生動物被捕獲后申報動物檢疫的極少,持動物防疫合格證銷售野生動物的極少,這些都暴露出法律監管的嚴重缺位。

實踐中,也由于缺乏系統科學的溯源體系或監管檢查方式,導致現實中難以區分合法和非法來源的野生動物個體或制品,出現許可證發放后的監管乏力、執法不嚴等現象。

 

記者:“捕獵—運輸—販賣—消費”野生動物的黑色利益鏈,就是通過“合法來源證明”來“洗白”的。

呂忠梅:基本可以這么說,不過請注意,“獵捕”和“狩獵證”,這些出現在《野生動物保護法》中的概念,在文義上沒有涵蓋水生野生動物,這本身就是一個漏洞。

按照現有規定,除了國家重點保護野生動物、地方重點保護野生動物和“三有”動物,其他野生動物,尤其是在非自然保護地范圍內的“一般的”水生生物及陸生野生生物,都是合法或非法的狩獵、捕撈對象。而且,有一些“地方重點保護野生動物”也允許獵捕。

因此,應擴大禁止獵捕、捕撈、殺害的野生動物的范圍,增加針對珍貴、瀕危的水生野生動物的禁止性措施或更嚴格的制度,比如休獵、休漁制度,漁業捕撈證制度,以便與《漁業法》《自然保護區條例》等法律、法規的有關規定相銜接。

 

記者:野生動物的保護和管理涉及到很多部門。現行法律明確的是,國務院林業草原、漁業主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物保護工作。

呂忠梅:實際上,野生動物的保護和監管涉及中央的林業草原、農業、生態環境、公安、交通運輸、動物防疫、衛生健康、市場監管等多個部門和各級地方人民政府及其職能部門,不僅僅是林業草原、漁業兩家。現行《野生動物保護法》共出現42次“野生動物保護主管部門”,但沒有對其職責進行具體明確和對應,也沒有規定縣級以上地方人民政府的組織協調職責。

如果法律不對相關部門的職責權限及其協調原則和機制加以明確,不同部門之間的管理范圍和職責存在一定的交叉、重疊甚至沖突,容易導致實踐中的工作推諉或權力競爭,也會出現有的主管部門“既做運動員、又做裁判員”,影響法律的實施效能。

新一輪政府機構改革后,自然資源部尤其是林業草原局的職責涉及到水生野生動物的保護工作,實踐中必然和農業部門的漁業漁政部門發生職能交叉或沖突,亟待在法律上加以明確。

 

記者:對主管部門和管理體制的細化和明確,您有什么具體建議?

呂忠梅:從《野生動物保護法》本身看,可以對第七條進行修改完善。

首先是明確規定野生動物保護主管部門為國務院和縣級以上地方人民政府的林業草原、漁業主管部門。

其次是規定縣級以上地方人民政府林業、漁業主管部門分別主管本行政區域內陸生、水生野生動物保護、管理等工作。縣級以上地方人民政府有關部門和軍隊環境保護部門應當按照各自職責,依法協同野生動物保護主管部門做好野生動物的保護和監督管理工作。

同時,增加規定縣級以上地方人民政府應當加強野生動物保護和監督管理工作的組織領導,組織、協調、督促有關部門依法履行保護、監督管理職責,建立建全定期開展聯合執法機制。

這種設計,一是通過增加“管理”職能,適當拓展“野生動物保護主管部門”的權限;二是明確建立健全相關聯合執法機制。

此外,還有一個值得注意的問題,就是《野生動物保護法》如何與《環境保護法》相互銜接。根據《環境保護法》,生態環境部負有對生態環境保護統一監管職責,生物多樣性保護、環境與健康風險管理都在其職責范圍內。在這個意義上,生態環境部與林草、農業在這些方面也會存在權力分配和協同規制問題,也需要認真研究,慎重解決好。

 

記者:對于野生動物的有關許可,怎樣通過立法實現精簡高效統一?

呂忠梅:鑒于目前自然資源、農業領域有關許可名目繁多、管理混亂,可以在自然資源統一確權登記基礎上,合理借鑒正在推進的排污許可證制度改革經驗,盡快建立健全全國統一的野生動物許可證制度,以便與將來全國統一的自然資源許可證制度和監管體系相銜接。

同時,應適當縮短野生動物繁育和經營利用許可證的有效年限,加強監管和年審要求。在法律上明確規定有關許可證書、專用標識、批準文件的發放情況,應當在國家野生動物/自然資源主管部門平臺進行統一的依法公開。有關許可證書期限最長不得超過五年,期滿應重新申請許可。

 

保護名錄怎么做到條分縷析?

實行禁食等負面清單制度,整合合并現有保護名錄

 

記者:各種野生動物保護名錄,最直觀最直接,也最容易引起社會廣泛關注,特別是禁食名錄。對于全國人大常委會發布的有關全面禁食野生動物的決定,在修法時要如何銜接?

呂忠梅:全國人大常委會的決定,已經對“全面禁食”的范圍做出了明確的規定,《野生動物保護法》的修訂必須與其很好銜接。可以在法律中明確規定:國家建立健全野生動物禁食名錄制度。同時增加禁止捕殺、加工、運輸、銷售的野生動物非許可或負面清單制度,抓緊制定專門的禁食禁養清單。

此外,現行法律規定的與野生動物有關的名錄還有兩大類:一類是重點保護野生動物名錄,另一類是重點保護野生動物棲息地名錄,這兩類名錄,也需要在修法時重點關注。

值得注意的是,不同名錄有目的區別和保護措施不同之分,必須對不同名錄進行準確定位。比如,珍稀瀕危動物主要是物種保護,宿主類野生動物主要是禁食,一般動物主要是為保護多樣性而禁止或限制非法獵捕等等。各種目錄只有各歸其位、條分縷析,才能真正發揮作用。

 

記者:國家林業草原主管和農業農村主管部門都有發布野生動物名錄的權利,對此,您建議修法時要做哪些規制?

呂忠梅:目前,重點保護野生動物名錄主要有三個,即《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》和《中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄》。現實情況是,《國家重點保護野生動物名錄》的保護種類范圍、數量過窄,沒有及時更新和拓展,但《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的種類數量卻有擴張趨勢。

有必要將兩個部門分別制定的名錄進行整合,更名為《國家保護野生動物名錄》,適當將名錄中的一些“Ⅱ級”保護動物的級別提升為“Ⅰ級”,比如擴大名錄中的“魚綱”范圍,提升保護級別;將我國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄、以及“三有”動物調整合并到國家重點保護野生動物和地方保護野生動物名錄中;逐步減少允許人工繁育的動物種類。同時,對名錄采取“學名+俗名”的列舉方法,并附上彩色照片,以便宣傳教育和公眾參與、監督。

特別要指出的是,應將國家重點保護野生動物養殖的強制性規范擴展到其他野生動物,要求建立物種系譜、繁育檔案和個體數據,并給予技術指導和支持。

 

記者:第三類名錄即國家級和地方級重點保護野生動物棲息地名錄,目前與國家級、地方各級自然保護區、國家公園存在一定的交叉和重疊,這在《野生動物保護法》修改過程中應該如何協調?

呂忠梅:建議取消野生動物重要棲息地名錄,將野生動物重要棲息地統一納入自然保護地體系。在《野生動物保護法》中增加與未來的國家公園法、自然保護地法的銜接條款。

 

記者:名錄修訂涉及到諸多因素,有哪些注意事項?

呂忠梅:應充分考慮名錄調整過程中分類命名變化所帶來的社會、生態與健康等方面的影響或風險。比如,如何對待部分民族地區原住民保留部分基于傳統風俗進行的野生動物利用活動,如何對待傳統中醫藥產業發展的相應需求等。修法時要對這些因素做出審慎性評估和合理規定,一定要避免“野味”資本下鄉或上山,防止野生動物產業鏈或資本市場變相地向一些民族地區或山區、草原轉移。

同時,為避免地方立法和名錄對國家名錄和禁止性規定進行惡意規避或變相變通,也有必要提高地方重點保護野生動物名錄的種類數量和嚴格程度。合理借鑒環境標準制度,做好國家名錄和地方名錄關系的銜接性規定。

 

 

修法過程中,應做好哪些工作?

啟動執法檢查,對相關法律進行打包式修改

 

 

記者:修法前的準備工作,您有哪些建議?

呂忠梅:根據《立法法》的規定,全國人大常委會應盡快啟動對《野生動物保護法》《動物防疫法》等相關法律的專項執法檢查、立法后評估等工作,為修訂法律做好基礎性準備。

國務院也應盡快針對《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》實施情況開展監督檢查,對《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》進行專門執法檢查和評估,為整合、調整相關名錄做好準備。

同時,還應該對省、自治區、直轄市和設區市的人大或政府相關立法,以及地方重點保護野生動物名錄進行全面審查和評估,發現地方立法和名錄對國家禁止性規定和名錄進行惡意規避或變相變通,應立即糾正。

 

記者:全國人大常委會官方信息顯示,修改動物防疫法已經列入2020年度立法工作計劃,還將認真評估傳染病防治法等法律的修改完善。修改《野生動物保護法》也必然會涉及到一些相關法律,在法律銜接中要注意什么?

呂忠梅:一方面,《野生動物保護法》規定的人工繁育動物和《動物防疫法》第三條規定的動物(是指家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物)的內涵和范圍要做好銜接,需要同步修改。

另一方面,正在制定中的長江保護法和研究中的自然保護地法、國家公園法等,應特別注意銜接,既要避免職能交叉重疊或空白。也要避免野生動物棲息地名錄、各類保護地名錄(包括海洋自然保護區)、《漁業法》中的水產種質資源保護區、《水生野生動物保護實施條例》中的水生野生動物自然保護區等各類保護地之間的沖突,防止重復建設等問題。

此外,也應同步修改《傳染病防治法》的相關規定,確保其與《野生動物保護法》的法律定義和禁止性規定相銜接。《畜牧法》《漁業法》《食品安全法》《動物防疫法》等法律,也應該與《野生動物保護法》的相關概念內在統一,并加強協同規制,確保無縫銜接。

 

記者:全面修訂野生動物保護法需要一個過程,在修法完成之前,對于野生動物保護和管理工作,您認為重點是什么?

呂忠梅:從目前來看,重點工作應該有以下幾個方面:

第一,實行最嚴格管理。野生動物保護涉及林業草原、公安、交通運輸、動物防疫、衛生健康、生態環境、市場監管等部門,建議合理借鑒先進國家或地區的環境與健康風險規制經驗,重點圍繞“捕、養、售、運、食”等環節,針對狩獵證、野生動物消費市場、野生動物人工繁育單位、寵物商店、花鳥市場、飯店等開展專項聯動執法、聯合整治,進行拉網式檢查,加強動物重大疫病及動物源性人畜共患病的監測,建立健全聯合協作的執法線索移送機制。

第二,全面檢查企業和個人持有的《野生動物馴養繁殖許可證》《野生動物經營利用許可證》及其專用標識,嚴查非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品“合法來源證明”。

第三,建立健全那些列入《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的“人工種群”動物“管理措施”,包括人工繁育許可制度、生產專用標識以及據此出售和利用該種群動物及其制品的可追溯制度。

第四,將非常時期發布的國市監明電〔2020〕2號禁令措施的嚴打時間適當拉長,采取高壓態勢并常態化執法,直至修法成為正式的禁止性規定。同時,最高人民法院和最高人民檢察院發布一批專門的野生動物保護的指導性案例或典型案例,加大對違法犯罪行為打擊力度。

第五,2020年聯合國《生物多樣性公約》及第十五次締約方大會(COP15)即將在昆明舉辦。建議生態環境部宣傳教育中心、自然資源部宣傳教育中心等相關部門加強生態環境、資源保護等方面宣傳教育的合作。

(本文載于《中國生態文明》雜志2020年第1期)

 

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