關于革除濫食野生動物陋習的修法建議

發表時間:2020-03-06 來源:《中國生態文明》雜志 作者:楊朝霞

  提要:

  革除濫食野生動物陋習是一項復雜的系統工程,務必站在生態文明、生物安全、健康中國、小康生活和社會公平的高度進行統籌兼顧和全面協調。

  建議國家有關部門在全面調查,統籌兼顧,做好平衡的前提下,有序推進《決定》的穩步實施和《野生動物保護法》的理性修改。特別是要以“禁食動物”“可食動物”“其他動物”的三分法和疫情防控特殊時期、非疫情平常時期的二分法為基礎,在尊重常識、常情、常理的基礎上,制定寬嚴相濟的野生動物禁食制度。

  具體而言,陸生野生動物的禁食問題可表達為:(1)非疫情的平常時期:禁止食用“黑名單”動物+可以食用“白名單”動物+倡導不予食用其他動物;(2)疫情防控的特殊時期:禁止食用(“黑名單”動物+其他動物)+可以食用“白名單”動物。當前,要盡快出臺配套的禁食“黑白”名單,修訂《畜禽遺傳資源目錄》等有關名錄和名單。

  建議妥善處理《野生動物保護法》與《傳染病防治法》《生物安全法》《動物防疫法》的分工與銜接關系;將野生動物人工繁育普通許可改為特許制度;建立林草部門與市場、農業、交通、公安等部門之間的長效協作機制,充分釋放行政監管的作用,全力打擊“非法”,有效保護“合法”。

   

  2月24日,為了全面革除濫食野生動物的陋習,有效保護野生動物和維護公共衛生安全,加強生態文明和健康中國建設,促進人與自然和諧共生,十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)。據官方介紹,考慮到不管是保護類野生動物還是非保護類陸生野生動物,都具有容易攜帶和傳播疫病的風險,只有將所有野外環境下自然生長繁殖的陸生野生動物全面納入禁食的范圍,才能有效減少人與野生動物的不適當接觸。因此,《決定》將禁食范圍擴大到了全部陸生野生動物(包括人工繁育、人工飼養的野生動物)。

  至于人工繁育的野生動物,鑒于當前人工繁育野生動物的監管體系尚不健全,檢驗檢疫標準和技術手段還無法滿足人工繁育野生動物作為食品的防疫要求,且監管部門在執法中也難以分辨野生動物是野外來源的還是人工繁育的,故《決定》只留了一個狹小的口子,將可納入《畜禽遺傳資源目錄》的人工繁育動物脫離野生動物的范疇,按照家畜家禽管理,適用畜牧法的規定。換言之,不能納入《畜禽遺傳資源目錄》的陸生野生動物都將不能食用(即使作為藥用,也只能進行非食用性利用,不能直接作為藥膳),相應的馴養繁殖活動(為食用目的)也將成為非法的。

  為有效推進《決定》的科學和有序實施,并搞好下一步在此基礎上的《野生動物保護法》修改,我們作出以下思考和建議。

 

  一、人工繁育動物的存量解決和合規企業的產業調整

  (一)我國人工繁育產業的基本情況

  經過30多年的發展,野生動物馴養繁殖在我國已經發展成為一個龐大的產業及從業群體。

  2017年中國工程院咨詢研究項目《中國野生動物養殖產業可持續發展戰略研究報告》(以下簡稱《報告》)對我國的馴養繁殖產業做了一個較為全面的評估。評估結論顯示,2016年全國野生動物養殖產業的專兼職從業者有1409多萬人,創造產值5206多億元人民幣。其中,毛皮動物產業從業者約760萬人,毛皮產業產值估算3894.83億元。據統計,按照我國貂狐貉養殖產業最高峰的2014年產量來計算,全國貂狐貉場戶合計約為169120家,其中水貂場戶多達81420家,狐貍場戶多達5050家,貉場戶多達37200家,直接從業人員約為170萬人;家畜毛皮動物場戶(家兔、獺兔、羊)24萬家,按平均每個養殖場戶提供5個人就業計算,人數約為120萬人。貂狐貉和家畜毛皮動物養殖兩項合計,直接就業人數約290萬人;藥用動物產業的從業者約21.08萬人,創造產值50.27億元;觀賞、寵物類產業的從業者約1.37萬人,創造產值6.52億元;實驗靈長類動物產,直接從業者約2000人,創造產值4億元。

  需要特別說明的是,我國食用野生動物的馴養繁殖產業規模十分巨大。據前述《報告》分析,2016年我國食用動物產業的直接從業者約626.34萬人,總產值達1250.54億元。以食用為養殖目的的野生動物種類較多,包括龜鱉類、娃娃魚(大鯢)、蛙類、鱷魚、果子貍、蛇、雉雞類、雁鴨類等。其中規模較大的有龜鱉類、蛙類、大鯢、鱷魚、蛇類等等(轉引自章珂)。

  (二)人工繁育動物存量及其合規產業的近期和長遠對策

  根據《決定》的規定,陸生野生動物(包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物)被全面禁止食用,只有“列入畜禽遺傳資源目錄的動物,屬于家畜家禽,適用《中華人民共和國畜牧法》的規定”,方可食用。問題是,納入現行《畜禽遺傳資源目錄》的人工繁育動物很少,只有諸如馬鹿、梅花鹿、水貂、貉子、銀狐、水貂、非洲鴕鳥、澳洲鴕鳥等。換言之,30多種人工繁育食用動物的繁殖場所將無法再行經營,存量處置和產業調整的任務將十分繁重。

  一是不宜把對待禽流感、豬流感的撲殺方法簡單套用于人工繁育動物。那么大的存量,無論是存量處置還是產業調整都需要一個過渡期,并適當補償。

  具體而言,對于能納入《畜禽遺傳資源目錄》的動物,林草部門已核發人工繁育許可證件或者文書的,須向養殖戶撤回并注銷所核發的許可證件或文書,其人工繁育種群按家禽家畜管理,適用《畜牧法》的規定。

  要注意的是,對于存量動物不可隨意放生。能作為其他非食用用途的(如用來生產其他衛生安全的動物制品,作為動物園獅子、老虎的食物等),盡量轉為他用。

  二是防止禁食動物改頭換面作為其他可食動物名義出售。據前述《報告》介紹,我國毛皮動物每年有幾千萬只的胴體。譬如,2015年為產皮高峰年,貂狐貉毛皮動物的胴體約9500萬個,合計約124萬噸。如此多的動物胴體都被流動商販收走了,有的將其做成了肉骨粉飼料,還有一大部分充當別的可食動物類型的肉類食品進入集貿市場后上了餐桌。今年,改頭換面的情況很可能更為嚴峻。由于未經檢疫,這些存量的人工繁育動物上了餐桌,極易引發食品安全問題。

  三是妥善解決庫存野生動物制品。為應對疫情防控的禁令,不排除有養殖戶可能選擇藏匿一部分庫存,意欲留待交易恢復后重新投入市場。學者周海翔指出,保守估計全國至少有數千噸野生動物制品還保存在各地冷庫里,其中一些庫藏甚至還非常隱蔽。現在禁售并存放在冷庫的野生動物究竟該如何管理?全國各地有多少庫存?《決定》實施后,這些野生動物會不會改頭換面(以豬肉、牛肉、兔肉、雞肉等的名義)重新投入市場?這些動物中是否仍潛在病毒,會不會再次導致傳染病事件?即便那時已有疫苗出現,會不會還存在其他類型病毒,病毒有無可能再次變異?因此,務必高度重視庫存野生動物制品的清查、檢疫和處理工作。目前需要著力做的,是盡快調查這些野生動物及其制品的存量,進行溯源和追蹤,弄清楚來源、可能的走向等問題,并開展嚴格的檢疫檢驗篩查,對有可能攜帶病毒風險的野生動物及其制品,及時進行妥善處置。

 

  二、制定科學的“黑白”名單優化野生動物禁食制度

  任何制度都有背后的邏輯,對于野生動物是否可能為病毒攜帶者的問題,我們可將平常時期的“無毒推定”和特殊時期的“有毒推定”相結合,制定野生動物的“禁食”和“可食”黑白名錄。

  (一)禁食名錄(黑名單):保護類動物+疫源類動物

  為有效革除濫食野生動物的陋習,法律保護的國家重點保護野生動物和非國家重點保護野生動物(包括“三有”動物和地方重點保護野生動物)應全部禁止食用,這既是“保護名錄”又是“禁食名錄”。不過,更為關鍵的是,要出臺法律保護范圍以外的陸生野生動物特別“禁食名錄”。將有證據表明可能的“疫源動物”增列入禁食范圍。要注意的是,城市的流浪貓、流浪狗等流浪動物,在本質上是流浪的家養動物,不屬于野生動物的范疇,其禁食問題,不必在《野生動物保護法》中作出規定。

  在沒有疫情的平常時期,將有證據表明攜帶細菌、病毒等可能引發傳染病的陸生野生動物(疫源動物,原始宿主和中間宿主)都列入特別“禁食名錄”(采用“無毒推定”原則)。比方說蝙蝠、穿山甲、果子貍、獾、刺猬、野生土撥鼠、竹鼠、旱獺、蚯蚓、野生蛇等,納入禁食范圍,禁止食用。

  在疫情防控的特殊時期(自應急預警階段開始),基于風險預防原則的需要,凡是沒有證據證明不是疫源動物的陸生野生動物(包括人工繁育動物),可都列入禁食范圍(采用“有毒推定”原則)。列入“保護名錄”和特別“禁食名錄”中的野生動物(包括人工繁育的動物),一律禁止食用。

  至于那些已經吃了很多年沒有出現安全問題、消費者已普遍接受并喜愛的甲魚、養殖蛙類(如跳跳蛙)、竹蟲、知了猴、蝎子、蝗蟲、蠶蛹等野生動物(包括成體、幼體及其蛋、卵、蛹等)是否可以食用,是社會普遍關心的問題。建議國家和地方在《決定》所定禁食范圍的基礎上,進一步制定具體的“禁食名錄”。

  要注意的是,我們需要重點打擊和革除的是濫食野生動物的陋習。所謂“濫食”陋習”,是指吃得太泛、吃得太多、吃得太險、吃得太亂、吃得太怪、吃得太虐等。

  一是吃得太泛:“天上飛的、地上跑的、水里游的、土里鉆的”,什么都吃。

  二是吃得太多:一段時期內的吃量太大,超出了野生動物的可再生能力。

  三是吃得太險:不管是否攜帶細菌和傳染病病毒,不管是否經過檢疫,都敢吃。甚至,被稱為“萬毒之王”的蝙蝠都敢吃。

  四是吃得太亂:不管來源是否合法,不管是野生來源的還是人工繁育的,不管種類是否屬于珍稀、瀕危的野生動物,不作選擇,通吃。正是人們的濫食行為,穿山甲都快被吃瀕危了。

  五是吃得太怪:長得奇奇怪怪的,惡心的,蚯蚓、蟲子、蛆,也敢吃。甚至開吃播,炫耀性地吃。

  六是吃得太虐:吃得殘忍,如活吃猴腦。

  任何法律的制定務必尊重常識、常情、常理,要從實際出發,統籌兼顧、合理平衡,要注意寬嚴相濟,不可動輒適用“一刀切”的懶辦法。有沒有必要全面禁食所有野生動物(特別是人工繁育動物)是需要全面的調查、審慎的思考和嚴格的論證的。其實,許多人所謂的“野味”,其食材很多來源于人工繁育的動物,而非野外來源的野生動物,如甲魚、跳跳蛙等。

  (二)可食名錄(白名單):有證據證明未攜帶傳染病病毒的陸生野生動物

  同“禁食名錄”一樣,國家也可以明確“可食”的野生動物名錄,將食用時間長、經科學證明未攜帶傳染病病毒(衛生安全)、人民群眾已廣泛接受的陸生野生動物(特別是人工繁育的動物)列入該名錄。對于現行《野生動物保護法》規定的人工繁育的野生動物的食用問題,可分為兩種立法思路。

  第一種立法思路是在《人工繁育國家重點保護陸生野生動物名錄》和《商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的陸生野生動物名單》等名錄和名單的基礎上,將人工繁育技術成熟、經國家衛生健康、中醫中藥等主管部門許可的人工繁育動物,納入“可食動物”的白名單,并以檢疫制度作為安全保障。

  第二種立法思路是將部分人工繁育技術成熟的人工繁育動物,納入家畜家禽的范疇,不再屬于野生動物系列,從而適用《畜牧法》的規定(符合衛生安全條件的可以食用)。不過,受“畜禽”范疇的限制,人工繁育的爬行動物、兩棲動物、昆蟲動物和其他節肢動物,無法納入進來。

  第二種立法思路的基本邏輯是,將野外來源的野生動物和人工繁育的野生動物采用差別化的管理措施。一方面,有利于破解以前林草部門既要發展人工繁育產業又要搞好野生動物保護的結構性矛盾,減少“以養殖為名,行野生之實”的“漂白”違法行為的發生概率。另一方面,“可食動物”的范圍必將大大減少,龜鱉、蛙類等非畜禽類人工繁育動物無法列入進來。

  《決定》用的是第二種立法思路,將人工繁育技術成熟且衛生安全的人工繁育動物脫離了野生動物的范疇,列入畜禽遺傳資源目錄,作為家畜家禽管理,適用畜牧法的規定(可以食用)。

  建議農業農村部門和林草部門要加強協作,盡快調整《畜禽遺傳資源目錄》,將人工繁育技術成熟穩定且衛生安全的繁育動物納入該名錄。

  (三)“黑白名單”之外的其他動物:倡導不予食用

  在“禁食名錄”和“可食名錄”之間還存在大量其他陸生野生動物。這些陸生野生動物,既沒有證據證明是絕對衛生安全的野生動物,也沒有證據證明是攜帶細菌、病毒有可能作為傳染病宿主的野生動物。對于這部分野生動物(如蝎子、蝗蟲等),法律的態度應當是既不強行禁止食用,也不規定安全可食,而是倡導人們不予食用。

  如此一來,陸生野生動物的食用問題可表達為:(1)非疫情的平常時期:禁止食用“黑名單”動物+可以食用“白名單”動物+倡導不予食用其他動物;(2)疫情防控的特殊時期:禁止食用(“黑名單”動物+其他動物)+可以食用“白名單”動物。這可能是既兼顧科學又比較好操作的一個辦法(如圖1)。換言之,通過“禁食動物”“可食動物”和“其他動物”的三分法,有助于優化《決定》中以“禁食動物”“可食動物”之二分法為基礎的野生動物禁食制度。

  有研究人員認為,除了應當科學規定野生動物禁食可食的合理范圍之外,野生動物食品的處理可能更需要立法。歐美日等國家的人士喜歡吃生的或者半生不熟的,但他們的處理程序很科學。例如,捕到獵物后首先進行超低溫冷凍,而且放置一段時間,甚至維持在零下80度的一段時間。如此一來,病原微生物將被大量殺死,解凍后再進入流通環節(引自李百煉)。

 

  三、處理好《野生動物保護法》與相關法律的分工和銜接關系

  野生動物疫情防控,涉及野生動物保護法、傳染病防治法、動物防疫法和生物安全法等多部法律的關系,如何處理四者的分工和銜接問題,是我們必須研究和解決的課題。

  (一)野生動物保護法

  《野生動物保護法》是關于野生動物保護和合理利用的專項法。為加強野生動物疫情防控,《野生動物保護法》應當在“維護生物多樣性和生態平衡”的基礎上,新增“保障公共衛生安全和人民身體健康”的立法目的,并將蝙蝠、旱獺、野生土撥鼠等可能攜帶傳染病病毒的非保護的一般野生動物(既不是國家重點保護野生動物,也不是非國家重點保護野生動物)納入調整范圍,再在此基礎上規定健全完善的野生動物疫情防控制度體系。

  具體而言,應以野生動物禁食制度為核心,以野生動物的禁運、禁售制度為輔助,以監測、檢疫、預測、預報、應急等制度為補充,全面加強對野生動物疫情的防控,以維護生態系統平衡和公共衛生安全。問題是,擴大法律的調整范圍,是否需要將《野生動物保護法》改名為《野生動物管理法》或者《野生動物法》?從理論上講,可以作調整,但并非必須。因為,將蝙蝠、旱獺等“疫源動物”納入調整范圍,并未在根本上違背《野生動物保護法》保護野生動物的立法宗旨:禁食野生動物,雖然直接維護的是人類社會的公共衛生安全和身體健康,但在總體上間接保護了野生動物(禁食野生動物就是最大的保護)。對此,為了全面禁止和懲治非法野生動物交易行為,革除濫食野生動物的陋習,可借鑒《深圳經濟特區全面禁止食用野生動物條例》的做法,制定專門的《禁止濫食野生動物條例》。

  此外,為整治野生動物馴養繁殖領域的亂象,可建立野生動物人工繁育特許制度。具體而言,可在現有《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》的基礎上,出臺《野生動物人工繁育管理條例》,將野生動物馴養繁殖的普通許可改為特許許可,從資質條件、總量控制、技術標準、衛生要求、審批程序等方面加強規范和約束。通過行政特許制度,規范人工繁育產業,使其走上更為規范、更加健康的發展軌道。

  (二)傳染病防治法

  《傳染病防治法》是關于預防、控制和消除傳染病的專項法。此次新冠肺炎疫情的應對,《傳染病防治法》發揮了舉足輕重的作用。各級人民政府、衛生健康主管部門為應對疫情所采取的相關措施(如疫情信息發布、封城等),大多是根據《傳染病防治法》的授權而實施的。

  在野生動物引發傳染病方面,《傳染病防治法》主要可從傳染病的調查、接種、監測、預警、報告、通報、公布、隔離、撲殺、封場(封城)、救治、監督等方面入手,進行全面的規定。需要特別注意的是,在動物引發的傳染病方面,現行《傳染病防治法》主要針對的是人畜共患傳染病(人與脊椎動物共同罹患的傳染病,如鼠疫、狂犬病、血吸蟲病等)的情形。問題是,本次新冠肺炎疫情中,野生動物并未發此病,只有人患有新冠肺炎傳染病。因此,建議下一步修改《傳染病防治法》時,著重考慮此種情形,健全完善有關制度。

  毋庸置疑,《傳染病防治法》務必規定疫源疫病野生動物的禁食、禁售等問題,但不應是其制度設計的重點。因為野生動物引發傳染病的公共衛生安全問題,屬于特殊領域,重點應由特別法(如《野生動物保護法》《生物安全法》《動物防疫法》等)來具體規定。

  (三)動物防疫法

  現行《動物防疫法》是關于“預防、控制和撲滅動物疫病,促進養殖業發展,保護人體健康,維護公共衛生安全”的專項法,并未將野生動物的防疫問題作為重點。根本原因是,現行《動物防疫法》的調整范圍過窄,第3條僅將“動物”的概念界定為“家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物”,將非法獵捕的野生動物完全排除在動物檢疫制度之外。這一突出的制度“漏洞”,不僅在客觀上放任甚至助長了野生動物的非法獵捕行為,而且帶來了嚴重的公共衛生安全隱患。

  在強化野生動物疫情防控的背景下,《動物防疫法》務必作出相應的調整。首先,不僅要調整“動物”的概念,將非法獵捕的野生動物也列入動物檢疫制度的適用范圍,而且還應規定相應的檢疫技術規程,以充分發揮檢疫制度的作用。其次,不僅要禁止屠宰、經營、運輸、食用很可能攜帶傳染病病毒的野生動物,還應禁止生產、經營、加工、貯藏、運輸、食用相應的動物制品。換言之,《動物防疫法》可一并規定疫源野生動物的禁食問題,但不應是其制度設計的重點所在。

  (四)生物安全法

  《生物安全法》是調整與生物相關的生物技術安全、生物食品安全、農業生產安全、生物實驗安全、公共衛生安全、生物資源安全、人類遺傳資源安全、生態系統安全、國家軍事安全等廣泛內容的綜合法,涉及自然系統、社會系統、經濟系統、國防系統等眾多系統的安全問題。

  因生物引發傳染病的公共衛生問題,無疑是《生物安全法》的首要立法重點。具體而言,可從重大新發突發生物疫情的調查、預警、報告、通報、公布以及生物技術倫理、生物實驗管理(防止感染和泄露實驗生物攜帶的傳染病病毒)等方面,強化對野生動物疫情的防控。至于疫源疫病野生動物的禁食、禁售等問題,《生物安全法》可作原則性規定,不必作為制度設計的重點。

  “法律是治國之重器,良法是善治之前提”,建議國家有關部門在全面調查,統籌兼顧,做好平衡的情況下,有序推進《決定》的實施和《野生動物保護法》的修改。

  (楊朝霞,北京林業大學黃河流域生態保護和高質量發展研究院研究員,生態法研究中心主任,法學系副主任)

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