解讀全國人大常委會有關決定的重大制度創新

發表時間:2020-03-06 來源:《中國生態文明》雜志 作者:孫佑海

  十三屆全國人大常委會第十六次會議2020年2月24日表決通過了《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易 革除濫食野生動物陋習 切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》),自公布之日起施行。為什么要制定《決定》?制定《決定》所遵循的原則是什么?《決定》有哪些重大制度創新?如何保障《決定》的順利實施?這些都是當下必須要搞清楚的重要問題。

 

  一、《決定》的出臺背景

  (一)加強生態文明建設的時代因素

  我國是世界上野生動物種類最豐富的國家之一。經過數十年的努力,我國已構建起以野生動物保護法、森林法、漁業法、動物防疫法、自然保護區條例、瀕危野生動植物進出口管理條例等為核心的野生動物保護法律法規體系。我國還先后加入瀕危野生動植物種國際貿易公約、濕地公約、生物多樣性公約,與多國合作打擊瀕危野生動植物走私犯罪。我國為此所付出的努力和取得的成就,是舉世矚目的。

  同時,我國一些地方在野生動物保護法的實施領域,也存在諸多問題。近年來,人們不時在社交媒體上看到,一些陸生野生動物淪為餐桌上的野味。天上飛的、水里游的、地上跑的、土里鉆的,一些人什么稀有吃什么,這成為一些地方嚴重的陋習。比如,2020年1月28日,湖南省永州市祁陽縣森林公安民警根據相關線索,對一個飯店進行突擊檢查,現場查獲大量野生動物活體、凍體,隨后公安機關依法控制了涉案物品及犯罪嫌疑人。《人民日報》曾報道,一只5公斤重的穿山甲,從國外走私進入我國的價格約為700元/公斤;經過兩次轉手,價格就變成了4400元/公斤;到了餐桌上,價格竟高達2.2萬元。盡管我國政府不斷加大打擊力度,但一些食客不斷給出的高價,讓不法分子選擇鋌而走險。

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設和野生動物保護工作。為了加強生態文明建設,社會各界多年來呼吁進一步深化野生動物保護體制機制改革,促進人與自然的和諧共生。這是制定《決定》最為鮮明的時代因素。

  (二)新冠疫情爆發迫切要求進一步強化野生動物保護

  2019年年底發生的新冠肺炎疫情,給我國人民的生命健康造成了極大危害。究其原因,與一些人濫食野生動物密切相關。科學研究表明,野生動物生存環境復雜,身上攜帶或體內潛伏的病毒較多。一些野生動物宿主含有多種病毒,僅蝙蝠身上就寄生有1000多種病毒。野生動物交易和市場的存在,造成野生動物和人類高頻率的接觸,為病毒實現跨物種傳播提供了方便條件。野生動物的交易與濫食,也就成為培育可能感染人類病毒的“溫床”。近年來,SARS病毒、H7N9禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等新發傳染病都與人類食用野生動物有關。野生動物的交易和食用可能造成的公共衛生安全風險,已經引起了世界范圍內的高度重視。世界衛生組織和我國科學家認定,本次新冠疫情與野生動物將病毒傳染給人并造成人際傳播的關系基本屬實。

  為了切實保障人民群眾的生命安全和身體健康,各方面普遍要求進一步健全野生動物保護法律制度,加強執法監督,嚴厲打擊野生動物非法交易,堅決革除濫食野生動物的陋習,加強重大公共衛生安全風險的源頭控制。

  因此,全面禁止食用野生動物,絕不是一般的工作安排問題,也不是一個具體的管理措施問題,而是事關國家重大公共衛生安全、涉及“保命”這個最基本的問題。我們再也不能猶豫了,必須在全面禁止食用野生動物這個重大原則問題上痛下決心。

  (三)黨中央高度重視依法保護野生動物

  黨中央提出對這次新型冠狀病毒疫情要堅持依法防控,加大立法、執法、普法工作力度。“我們早就認識到,食用野生動物風險很大,但‘野味產業’依然規模龐大,對公共衛生安全構成了重大隱患。再也不能無動于衷了!”2020年2月3日,習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時強調,有關部門要加強法律實施,加強市場監管,堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易,堅決革除濫食野生動物的陋習,從源頭上控制重大公共衛生風險。要加強法治建設,認真評估野生動物保護法等法律法規的修改完善。

  習近平總書記的講話,開啟了我國修改野生動物保護法的大幕。我們需要抓緊研究現行法律制度涉及疫情防控工作的短板和弱項,總結法律實施的經驗和教訓,及時補充和完善。

  在現行法律體系中,直接涉及野生動物的法律主要包括野生動物保護法、漁業法、動物防疫法和進出境動植物檢疫法等。其中最主要的是野生動物保護法。這部法律在2016年作過一次修訂,確立了保護優先、規范利用、嚴格管理的原則,對獵捕、交易、利用、運輸、食用野生動物的各個環節作了進一步規范。修改后的法律實施后,野生動物的保護狀況有所好轉。但通過此次疫情檢驗看,還存在一些問題:一是相關配套規定沒有及時出臺、完善,有關野生動物保護的具體辦法、目錄、標準、技術規程等尚未及時出臺和完善。二是監督檢查和執法不到位,對一些非法野生動物交易市場沒有堅決取締、關閉,甚至在很多地方,野味市場泛濫,相關產業規模很大,構成公共衛生安全的重大隱患。三是野生動物保護法所規定保護的野生動物,是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物(以下簡稱“三有動物”),從保護的范圍看,顯然過于狹窄。

  我國需要進一步修改完善野生動物保護法等相關法律法規,擴大法律調整范圍,加大懲治非法獵捕、交易、運輸、濫食野生動物行為的力度。

  (四)關于《決定》的法律地位

  這次野生動物保護的立法形式為什么要采用《決定》的方式?這是因為,全面修改野生動物保護法,還需要一個過程。當前正處于疫情防控關鍵時期,需要當下就有明確的法律依據解決因濫食野生動物帶來的公共衛生安全問題。全國人大常委會法工委建議,由全國人大常委會先出臺一個專門決定,能夠在相關法律修改之前,先及時明確全面禁止食用野生動物,嚴厲打擊非法野生動物交易,為打贏疫情防控阻擊戰、保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法依據。頒布這個《決定》既十分必要又十分緊迫。

  在法律效力的問題上,根據我國憲法第六十七條的規定,全國人大常委會有制定法律問題的決定的權力,該類“決定”具有法律效力。與正式立法的程序相比較,全國人大常委會審議通過有關法律問題的決定程序相對簡易,能夠在普通的立法不能回應現實急需時,對法律及時進行補充和完善,從而解決急迫的社會問題。長遠來看,這也為將來野生動物保護法及相關法律的修改奠定了良好的法律基礎。

  在全國緊張的抗疫期間,一些地方人大的野生動物立法,為全國人大常委會制定《決定》做了很好的準備和呼應。疫情發生以來,一些地方相繼出臺了關于禁食野生動物等方面的地方性法規。2月11日,《廣東省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》發布,嚴禁在農貿市場、餐飲單位、商場超市、電商平臺等場所進行野生動物交易和消費活動。2月14日,《天津市人民代表大會常務委員會關于禁止食用野生動物的決定》發布,基于地方立法權限對禁止食用的野生動物范圍作了嚴格的規定:國家重點保護的野生動物、本地重點保護的野生動物、“三有”動物、在野外環境中自然生長繁殖的其他陸生野生動物等均在禁止食用之列。食用野生動物及其制品的,最高處10倍罰款;違規生產經營禁止食用野生動物的,最高處貨值30倍罰款,這是首部規定禁止食用野生動物的省級地方性法規。2月18日,《福建省人民代表大會常務委員會關于革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》出臺,運用法治方式制裁濫食野生動物的行為。還有一些地方的野生動物保護地方性法規的制定和修改工作正在抓緊進行。

  (五)關于《決定》的出臺過程

  為了堅決貫徹黨中央關于為打贏疫情阻擊戰提供法治保障的各項部署,全國人大常委會法工委正式部署再次啟動野生動物保護法的修改工作,擬將修改野生動物保護法增加列入全國人大常委會2020年的立法工作計劃,并加快動物防疫法等法律的修改進程。同時,全國人大環資委、全國人大常委會法工委經過研究商議,在全面修改野生動物保護法之前,先由全國人大常委會作出一個有關法律問題的決定。

  經過全國人大常委會法工委等有關機構緊張準備,《決定》的草案逐步形成并達成共識。緊接著,十三屆全國人大常委會第十六次會議2月24日在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。此次會議采用現場出席和網絡視頻出席相結合的方式舉行,常委會組成人員113人現場出席會議,因疫情不方便到會場的57人通過網絡視頻方式出席會議,共170人,出席人數符合法定人數。《決定》的草案共8條,聚焦濫食野生動物的突出問題,在相關法律修改之前,全面禁止食用野生動物,嚴厲打擊非法野生動物交易,為維護公共衛生安全和生態安全,保障人民群眾生命健康安全提供有力的法治保障。受全國人大常務委員會委員長會議委托,全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀向會議作了草案說明。

  會議經審議和表決,通過了《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易 革除濫食野生動物陋習 切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。這次會議所通過的決定,所面臨的新冠病毒疫情嚴峻形勢,以及通過視頻會議和現場開會相結合的會議形式,都有著疫情時期的嚴肅特色。這些特色,在中華人民共和國的發展史、全國人大會議史、全國人大立法史上,必將留下極為深刻的一筆。

 

  二、《決定》遵循的原則和名稱的涵義

  (一)《決定》遵循的原則

  1.風險防控原則

  雖然直到今日仍然沒有找到新冠病毒的真正宿主證明此次新冠疫情就是由野生動物將病毒傳給人,再造成人際之間傳播造成的。但是基于目前的科學研究,多種野生動物體內的病毒與新冠病毒的相似度達到96%以上,這在很大程度上說明新冠病毒的宿主基本上是野生動物。由于新冠肺炎疫情發展很快,國家不能因為相似度未達到絕對值就不采取或者延遲采取預防性措施。

  1992年聯合國通過的《里約環境與發展宣言》確立了“風險預防”原則,即“國家應依據其能力廣泛地采用風險預防辦法以保護環境,遇有嚴重或不可逆轉的損害威脅時,不得以缺乏完全的科學確定性為理由推遲采取符合成本效益、且能防止環境惡化的措施。其他有關國際法文件也確認了風險預防原則。我個人認為,用風險防控原則的提法更能體現應對全球化背景下的公共安全衛生治理思路。首先是“預防”為主,一旦有苗頭發生就全力抓好嚴格控制,力戒由“小事”釀成“大禍”。

  2.全鏈條控制原則

  《決定》以禁止食用野生動物為導向,將這個主要矛盾作為突破口。為什么要以全面禁止食用野生動物為導向和突破口?這是因為,與獵捕、交易、運輸等環節相比,食用才是終端環節。沒有食用這個消費終端環節,就不會有獵捕、運輸,也不會有市場交易。長期以來,就是因為沒有堵住“濫食”這個源頭,致使執法機關雖付出極大努力,卻杜絕不了非法獵捕、交易和運輸行為,因為終端消費環節的需求太強大了,是“濫食”拉動了非法獵捕、交易等行為。因此,只有下決心剎住“濫食”野生動物這個源頭,才能從根本上剎住獵捕、交易、運輸野生動物的歪風。《決定》在全面禁止食用野生動物這個矛盾焦點上“砍了一刀”,無論是在我國公共衛生安全歷史上,還是生態環境保護法治歷史上,都具有里程碑意義。

  法律規定全面禁止食用陸生野生動物,是不是就萬事大吉了呢?決不是。《決定》不僅全面禁止食用陸生野生動物,還對獵捕、交易、運輸環節進行了全方位的規制。也就是說,禁止食用是第一原則,禁止獵捕、交易、運輸也是重要原則。否則,“野味”送到飯店里,飯店老板還是有可能動心的。因此,《決定》不僅針對食用這個環節要規定禁止措施,還針對獵捕、交易、運輸等環節也規定禁止性措施,方能體現從前端、終端和后端一起控制有害野生動物行為的全鏈條控制原則。

  3.嚴格追責原則

  對于法律責任,《野生動物保護法》有規定的,加重處罰;對于現行法律沒有直接規定具體處罰方式的,《決定》要求參照適用現有法律予以處罰的內容。為了從源頭控制人工繁育的野生動物進入市場,對違法經營場所和違法經營者,需要依法予以取締或者查封、關閉。還要建立嚴格的執法責任制度和監督制度,確保法律責任得到落實。

  (二)關于《決定》的名稱

  1.決定的主體

  決定的名稱是《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。其首先表達的意思是,這是全國人民代表大會常務委員會作出的,顯示出這一法律文件的位階。它與法律一樣,都是由全國人民代表大會常務委員會制定的,而不是一般的機構制定的。

  全國人民代表大會常務委員會簡稱“全國人大常委會”,是中華人民共和國最高國家權力機關——全國人民代表大會的常設機構,行使國家立法權。我國憲法第六十七條規定,全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:解釋憲法,監督憲法的實施;制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改;解釋法律,等等。顯然,制定法律,這是全國人大常委會的一項十分重要的權力。法律的具體表現形式有多種,而“有關法律問題的決定”是由全國人大及其常委會以決定形式作出的、與法律問題密切相關的文件。“有關法律問題的決定”類型多樣,包括關于國家機構設置與職能的決定、關于省級行政區建制的決定、關于特別行政區設置與基本法的決定、關于人大組織選舉與代表問題的決定、針對特定法律事項的決定、普法決定、紀念日決定、特赦決定、授權決定、改革決定等。“有關法律問題的決定”是全國人大及其常委會行使立法權的一種具體形式。

  實踐中,立法機關認為“有關法律問題的決定”與法律有同等的效力,屬于廣義的法律范疇;司法機關同樣認可“有關法律問題的決定”的效力,將其視作法律,在案件審判中予以適用。

  2.決定的內容及涵義

  決定的涵義主要包括三個方面:

  一是禁止非法野生動物交易。需要特別注意,禁止的是“非法”野生動物交易。也就是說,這個《決定》將野生動物的市場交易進行了劃分,區分了“合法的野生動物市場交易”和“非法的野生動物市場交易”。這就需要明確合法與非法的邊界。通過制定《決定》,劃定合法行為與非法行為的邊界,讓人們對自己的交易行為有一個合理的預期,有助于依法調整自己的行為。

  二是要革除濫食野生動物陋習。所謂革除,顧名思義,是指全部廢除,或者實施更好的方法、更好的行動步驟或更好的行為。濫食,顧名思義,是指違反法律法規或違反倫理進行食用。陋習,是指一種粗魯、丑陋、不文明的不良習慣,屬于社會公德的層面。貫穿起來理解,所謂革除濫食野生動物陋習,就是要徹底改變和消除違反法律法規或違反倫理進行食用野生動物這種粗魯、丑陋、不文明的不良習慣,建立和營造保護野生動物、建設生態文明新秩序的新風尚。

  三是切實保障人民群眾生命健康安全。我們理解,過去長期以來,我國制定野生動物保護法的目的,主要是為了保護生態平衡,側重于生態保護。這次新冠肺炎疫情基本上就是由于人們濫食野生動物引起的,我們要認真總結經驗,牢記新冠肺炎疫情給人類的嚴重警示,所以立法的目的就有了新意,就是要通過革除濫食野生動物陋習,有效防范公共衛生安全風險,以切實保障人民群眾生命健康安全。應當充分肯定這個名稱,具有時代意義,體現了立法機關與時俱進,適應了廣大人民群眾對于保護生命健康和安全的迫切要求和強烈期待。

 

  三、《決定》的重大制度創新

  (一)關于禁食的野生動物范圍的擴大

  《決定》在野生動物保護法的基礎上,以全面禁止食用野生動物為導向,擴大法律調整范圍,確立了全面禁止食用野生動物的制度,從源頭上防范和控制重大公共衛生安全風險。

  1.凡現行的野生動物保護法和其他有關法律明確禁止食用野生動物的,必須嚴格禁止。

  2.必須一律禁止食用“三有”動物。《決定》第二條明確規定,全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物,包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。

  這就意味著,根據這一決定,全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”(即“三有”動物)。這是重大的法律制度創新!

  現行《野生動物保護法》第三十條規定“禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品”。這里所禁止的僅僅是“為食用非法購買的行為”,并不是“食用”行為。這是漏洞所在,為“濫食”野生動物提供了機會。《決定》堵住了這個漏洞,不再留有余地。

  3.禁止食用的陸生野生動物包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。《決定》還明確,禁止食用的動物,不僅僅是以上的“三有”動物,還包括所有的陸生野生動物,即包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。因為食用人工繁育、人工飼養的陸生野生動物,同樣具有重大的公共衛生風險!根據《決定》,在禁止食用的陸生野生動物中,第一次包括了人工繁育、人工飼養的陸生野生動物,這大大擴張了禁止食用的陸生野生動物的范圍,這是極為重大的制度重新!這對推進我國野生動物保護事業,改革一些地方的飲食傳統和相關產業的發展,都必將帶來十分深遠重大的影響。

  (二)全面禁食野生動物需要把握的法律界限

  根據全國人大常委會法工委有關負責人在《決定》公布后新聞發布會上的答記者問,開展全面禁食野生動物需要把握好以下法律界限。

  1.捕撈魚類等天然漁業資源是一種重要的農業生產方式,也是國際通行做法,漁業法等已對此作了規范,根據各方面的一致意見,按照《決定》的有關規定,魚類等水生野生動物不列入禁食范圍。

  2.比較常見的家畜家禽(如豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等),是主要供食用的動物,依照畜牧法、動物防疫法等法律法規管理。還有一些動物(如兔、鴿等)的人工養殖利用時間長、技術成熟,人民群眾已廣泛接受,所形成的產值、從業人員具有一定規模,有些在脫貧攻堅中發揮著重要作用。按照《決定》的規定,這些列入畜牧法規定的“畜禽遺傳資源目錄”的動物,也屬于家畜家禽,對其養殖利用包括食用等,適用畜牧法的規定進行管理,并進行嚴格檢疫。國務院畜牧獸醫行政主管部門依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄,家畜家禽的具體范圍按照國家公布的目錄執行。

  3.按照野生動物保護法、中醫藥法、實驗動物管理條例、城市動物園管理規定等法律法規和國家有關規定,因科研、藥用、展示等特殊情況,可以對野生動物進行非食用性利用,同時應當按照國家有關規定實行嚴格審批和檢疫檢驗制度。對非食用性利用野生動物,《決定》要求國務院及其有關主管部門及時制定、完善相關審批和檢疫檢驗規定,加強審批和檢疫檢驗管理。

  (三)關于全面禁止非法野生動物交易等行為

  《決定》對全面禁止非法野生動物交易等行為,作了如下明確:

  1.強調凡野生動物保護法和其他有關法律明確禁止獵捕、交易、運輸野生動物的,必須嚴格禁止。

  2.與全面禁止食用野生動物的規定相一致,全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物的行為。

  (四)關于法律責任的規定

  《決定》在強化法律責任方面,作出了明確規定:

  1.對違反現行法律規定的,在現行法律規定基礎上加重處罰。

  這是一個十分重要的規定。《決定》嚴格禁止一切違反野生動物保護法和其他有關法律禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的行為。對違反現行法律規定的行為,在現行法律規定基礎上加重處罰,充分發揮法律手段在抗擊疫情中作為國之重器的作用。

  所謂加重處罰,是指在法定刑以上適用刑罰。根據法律,加重處罰須有法定加重情節,并只限于主刑加重。加重處罰有一般加重與特別加重之分,前者指刑法規定適用于所有犯罪的加重,后者指只對刑事法律特別規定的某些犯罪可以加重處罰。如全國人大常委會《關于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》規定,勞改犯逃跑后又犯罪,或勞改、勞教人員對檢舉人、被害人以及有關司法工作人員和制止違法犯罪行為的干部,群眾行兇報復的,可以加重

  處罰。

  《決定》規定了加重處罰的條款,可以看到國家在新冠疫情爆發的嚴峻時刻,嚴厲打擊非法野生動物交易,革除濫食野生動物陋習,切實保障人民群眾生命健康安全的堅強決心和接地氣的務實態度。

  2.對《決定》增加的違法行為,參照適用現行法律有關規定處罰。

  所謂參照適用,即參考適用的意思。對于《決定》新增加的違法行為,要求參照適用現行法律的有關規定處罰,體現了我國立法機關實事求是的品格。為了保持法制的嚴肅性,參照適用不應持續過長時間。未來修改《野生動物保護法》時,有必要基于《決定》的實施情況,一一規定相應的行政、民事和刑事責任。

 

  四、如何保障《決定》的順利實施

  (一)充分認識出臺《決定》的重大意義

  出臺《決定》的重大意義主要有五個方面:一是維護生物安全,二是維護生態安全,三是有效防范重大公共衛生風險,四是保障人民群眾生命健康安全,五是加強生態文明建設,促進人與自然和諧共生。這五個方面,與制定《決定》的立法目標是完全一致的。

  為了深入貫徹落實《決定》,保障其中各項制度措施落地生根,各級黨政機關和人民團體,要組織動員社會各方面,廣泛宣傳和全面理解《決定》出臺的重大意義和主要內容,普及生態環境保護、公共衛生法律法規和科學知識,為《決定》的有效實施營造良好的氛圍。

  (二)抓緊制定、調整相關名錄和配套法規

  《決定》明確規定,國務院及其有關部門和省、自治區、直轄市應當依據本決定和有關法律,制定、調整相關名錄和配套規定,細化決定的各項要求。

  2020年2月27日,國家林草局發布通知,要求各地和有關部門對有關法規和規章進行一次全面梳理,重點要加快《國家重點保護野生動物名錄》《國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》和地方重點保護野生動物名錄的調整進度,積極推進《陸生野生動物保護實施條例》的修訂,抓緊制定野生動物人工繁育、專用標識等配套管理辦法和技術標準等。

  2020年3月1日,農業農村部發布貫徹落實野生動物保護相關決定的文件,明確提出要加快制定畜禽遺傳資源目錄。要根據畜牧法的規定,將比較常見的家畜家禽(如豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等)等列入畜禽遺傳資源目錄,依照畜牧法的規定進行嚴格管理;要加快推動水生野生動物目錄的修訂;要加強與國家林草局溝通協調,進一步明確水生野生動物和陸生野生動物的相關目錄的范圍。這一文件明確,按照《決定》規定,魚類等水生野生動物不列入禁食范圍,按照漁業法的規定進行管理。該文件還指出,嚴格非食用性利用野生動物審批和檢驗檢疫的管理。對按照野生動物保護法、中醫藥法、實驗動物管理條例、城市動物園管理規定等國家有關規定,因科研、藥用、展示等特殊情況非食用性利用野生動物的,要依法依規實行嚴格的審批和檢疫。

  以上國務院有關主管部門發布的文件,體現了法治原則,為全面落實全國人大常委會《決定》,創造了十分有利的條件。

  (三)強化實施《決定》的保障措施

  《決定》的出臺實施,可能會給部分飼養動物的農戶帶來一些經濟損失,特別是在一些重點地區,可能會使一些長期以來專門從事馴養繁殖野生動物的一些單位和農戶失去賴以生存的基礎,從這個角度來看,《決定》的實施會遇到一定的阻力。為此,國務院和地方人民政府應當采取必要措施,為《決定》的實施提供相應保障。有關地方人民政府應當支持、指導、幫助受影響的農戶調整、轉變生產經營活動,根據實際情況給予他們一定的經濟補償。

  (四)加強相關的執法和監督

  禁止濫食野生動物將改變一些人長期形成的生活習慣和傳統,有關部門對實施《決定》的難度要有清醒的認識。因此,國家和地方都應當健全執法管理體制,明確執法責任主體,落實執法管理責任,加強協調配合,加大監督檢查和責任追究力度,嚴格查處違反《決定》和有關法律法規的行為;對違法經營場所和違法經營者,依法予以取締或者查封、關閉。

  《決定》還對各部門的執法監管職責作出了一些原則性規定,要求健全執法體制,明晰各部門的執法職責,開展協調執法。為了有效實施《決定》,還需要各部門建立權力清單制度,并開展執法考核,促進依法執法監察,防止執法部門之間相互推諉而影響執法效果。

  2020年2月27日國家林草局發布的通知,要求深入貫徹落實《決定》,嚴厲打擊亂捕濫獵、非法交易野生動物等活動,堅決取締非法野生動物市場;全面整頓野生動物人工繁育和經營利用從業機構,依法清理許可證件及文書,停止一切以食用為目的的經營利用陸生野生動物活動。該文件的發布,清晰表明了國家有關主管部門強化執法的態度,建議下一步要認真抓好文件的落實。

  (五)統籌推進相關立法工作

  全國人大常委會如何開展下一步相關立法修法?我們再次建議,應當抓緊在全面梳理現行有關法律規定的基礎上,統籌開展相關立法工作:一是修改野生動物保護法,將這一修法項目列入十三屆全國人大常委會2020年度立法工作計劃。二是加快修改動物防疫法。這一修法項目已經列入十三屆全國人大常委會2020年度立法工作計劃,由全國人大農業農村委牽頭起草,建議盡快提請全國人大常委會審議。三是積極推進生物安全法草案審議和修改完善工作。生物安全法草案已于2019年10月在十三屆全國人大常委會第十四次會議上初審,建議加快工作進程。四是認真評估傳染病防治法、食品安全法、進出境動植物檢疫法等法律的實施情況,認真研究健全國家公共衛生應急管理體系相關立法修法問題,適時啟動有關法制體系完善工作。

 

  結語:

  新冠肺炎疫情發生后,以習近平總書記為核心的黨中央團結帶領全黨全軍全國各族人民,堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策,充分彰顯了中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的顯著優勢。貫徹習近平總書記重要指示要求和黨中央決策部署,本次全國人大常委會制定的《決定》,有利于回應社會重大關切,為維護公共安全和生態安全提供了法律保障。建議各有關方面都要嚴格執行決定,倡導和推動全社會增強生態環境保護和公共衛生安全意識,養成科學健康文明的生活方式,確保有效防范重大公共衛生風險,切實保障人民群眾生命健康安全這個重大立法目標的有效實現。

  (孫佑海,天津大學法學院院長,天津大學中國綠色發展研究院執行院長,國家生態環境專家委員會委員。本文為國家社科重點項目“生態環境損害賠償責任立法研究”的階段性成果,項目編號:18AFX023)

   

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