完善環境許可證制度,推動危險廢物利用處置規范化

發表時間:2020-09-08 來源:《中國生態文明》雜志 作者:鄭洋 張喆
編者提示

1.申請取得許可證,沒有例外

從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的單位,應當按照國家有關規定申請取得許可證。

2.刪除“經營”二字,定位更準確

刪除2004年版固廢法中“經營許可證”的“經營”二字,消除了危險廢物許可證的管理范圍被誤解甚至曲解為持證單位的所有生產經營活動或者特許經營等歧義,使許可證的定位更加清晰準確,更加符合立法本義。

3.實施分類管理,法律層面首開先河

國務院生態環境主管部門根據危險廢物的危害特性和產生數量,科學評估其環境風險,實施分級分類管理。

 

環境許可證制度是國際上對危險廢物收集、貯存、利用、處置活動環境管理的通行做法。對危險廢物收集、利用、處置活動的污染防治實行許可管理,是依法治國和環境治理體系現代化的重要組成部分,是加強環境監督管理的必要手段。2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱新固廢法),進一步完善了危險廢物環境許可證制度,對推動我國危險廢物的無害化利用處置具有重要意義。

 

國外危險廢物環境許可證制度經驗

對危險廢物收集、利用、處置實行許可證制度是美國、日本、歐盟等主要發達國家和地區的通行做法。

美國的危險廢物許可制度是“處理、貯存和處置設施許可” (Permit of treatment,storage and disposal facilities,TSDF)。美國《資源保護與回收法》要求,不論是專門從事危險廢物處理、貯存、處置活動的單位,還是產生危險廢物的單位自行處理、貯存、處置其產生的危險廢物,從事危險廢物處理、貯存、處置活動的設施擁有者和經營者在開工建設前均需要向美國環保局或者被授權的州申請許可證。其中,關于危險廢物處理的定義包含了利用的概念。美國聯邦法規匯編次章I第270部分-美國環保局管理許可證項目-危險廢物許可證項目關于危險廢物處理的定義為:實現以下目的的任何方法、技術和工藝,包括中和、從廢物中回收能源或材料資源、將危險廢物轉變為非危險廢物或減小其危險性、使運輸、貯存、處置更為安全、適合循環利用、貯存或減小體積。

日本的固體廢物許可證制度不僅適用于危險廢物,而且適用于所有工業固體廢物。日本《廢棄物處理和清掃法》規定,凡以收集、運輸、處理產業廢棄物為業者,應當向都道府縣知事領取許可證。

德國《促進物質閉路循環式廢物管理和確保環境相容式廢物處置法》即《廢物避免、循環和處置法》第五十條第二款第二條規定,聯邦政府可以制定條例,要求從事循環利用需要監管的廢物或特別監管的廢物(危險廢物)的,必須領取許可證。

新加坡的危險廢物許可證是有毒工業廢物收集許可。有毒工業廢物收集證持證者要記錄有毒廢物的收集、貯存、處理和處置活動,并依據國家相關標準貯存、加工、處理和處置有毒廢物。

 

歷次修法過程中危險廢物環境許可證制度的發展變遷

我國1995年首次頒布固廢法時,就借鑒國外經驗建立了危險廢物經營許可證制度。最初建立的經營許可證制度不適用于危險廢物產生單位對本單位產生的危險廢物自行進行貯存、利用、處置的活動,僅適用于從事危險廢物收集、貯存、處置經營活動的單位,但不包括危險廢物利用經營活動。1995年版固廢法第四十九條規定:“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位,必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證,具體管理辦法由國務院規定。”

2004年,固廢法進行了第一次大幅修訂,將危險廢物利用經營活動納入了危險廢物經營許可證制度的范圍,并且規定了危險廢物利用經營許可證由國務院環境保護行政主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門審批頒發。2004年版固廢法第五十七條規定:“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位,必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證;從事利用危險廢物經營活動的單位,必須向國務院環境保護行政主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證。具體管理辦法由國務院規定。”

2020年4月新修訂的固廢法刪除了危險廢物經營許可證中的“經營”二字,且不再對許可證的審批頒發層級作出具體規定,改為授權國務院通過行政法規進行規定,提高了法律制度的靈活性。新固廢法第八十條規定:“從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的單位,應當按照國家有關規定申請取得許可證。許可證的具體管理辦法由國務院制定。”

 

新固廢法中的危險廢物環境許可證制度要點

進一步明確管理范圍。根據新固廢法規定,從事收集、貯存、利用、處置危險廢物的經營活動應當取得許可證。這包括區域性的集中收集、貯存、利用、處置設施,也包括企業將自建的危險廢物貯存、利用、處置設施對外開放,接受其他單位的危險廢物或加入區域性危險廢物處置網絡系統,開展貯存、利用、處置其他單位的危險廢物。

此次修訂刪除了2004年版固廢法中“經營許可證”的“經營”二字,消除了危險廢物許可證的管理范圍被誤解甚至曲解為持證單位的所有生產經營活動或者特許經營等歧義,使許可證的定位更加清晰準確,更加符合固廢法的立法本義。

危險廢物產生的行業眾多,涉及的領域廣泛,包括資源化利用、污染防治、安全生產、運輸安全、產品質量、衛生防疫、進出口等多個方面,并不存在一個專門的行業主管部門。固廢法是固體廢物污染環境防治領域的專門法,其所規定的危險廢物許可證制度,是專門規范危險廢物收集、貯存、利用、處置經營活動中污染防治的環境許可,并不適用于安全、質量等其他行業、領域的監督管理。危險廢物環境許可證持證單位在遵守許可證規定的危險廢物污染防治許可要求的同時,其安全生產、質量管理等生產經營活動還應當遵守其他有關法律、法規的規定,并接受有關行業、領域主管部門的監督管理。

實施分級分類管理。新固廢法第七十五條第二款規定,“國務院生態環境主管部門根據危險廢物的危害特性和產生數量,科學評估其環境風險,實施分級分類管理”。這是首次在法律層面明確提出對危險廢物污染防治建立分級分類管理制度。

分級分類管理在危險廢物環境許可證管理中有多種實現形式,如豁免管理、排除管理,以及針對不同危害特性或數量的危險廢物實行差異化管理措施等。在此次修訂之前,原環境保護部、發展改革委、公安部2016年印發的《國家危險廢物名錄》已經建立了《危險廢物豁免管理清單》,對部分類別危險廢物的收集、貯存、利用或者處置環節實行豁免管理,相關豁免環節可以免于領取危險廢物環境許可證。此次修訂為危險廢物環境許可證分級分類管理提供了更充分的法律依據,有利于在規范化環境管理的前提下更好地降低成本,提高效率,釋放市場活力。

危險廢物利用活動須遵守固體廢物綜合利用要求。新固廢法第十五條規定,“國務院標準化主管部門應當會同國務院發展改革、工業和信息化、生態環境、農業農村等主管部門,制定固體廢物綜合利用標準。綜合利用固體廢物應當遵守生態環境法律法規,符合固體廢物污染環境防治技術標準。使用固體廢物綜合利用產物應當符合國家規定的用途、標準。”這是首次對固體廢物綜合利用產物的污染防治提出要求。

危險廢物是固體廢物的一個類別,該條規定對于防治危險廢物利用活動的環境污染具有十分重要的意義。其原因是,在固體廢物污染防治減量化、資源化、無害化的基本原則中,“無害化”是基本要求,只有滿足“無害化”要求的“減量化”和“資源化”才是真正意義上的環境友好,離開“無害化”的“減量化”和“資源化”可能會造成污染轉移、延伸或擴散,對人體健康和生態環境產生危害。

危險廢物具有毒性、感染性等危害特性,如果資源化利用過程不能滿足無害化要求,其綜合利用產物的環境風險更大。因此,從事危險廢物利用活動須遵守固體廢物綜合利用相關要求,綜合利用產物應當按照國家規定的用途和標準使用,并接受有關主管部門的監督管理。

 

(鄭洋,生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心危險廢物管理技術部副主任;張喆,生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心危險廢物管理技術部高級工程師。本文由生態環境部固體廢物與化學品司組織,原載于《中國環境報》,略有修改)

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